Partnerstwo Publiczno-Prywatne: Działalność gospodarcza a korzystanie z pomocy państwa

Regulacje unijne dotyczące pomocy państwa istnieją od czasu powstania samej Unii Europejskiej, lecz zwykle pozostają przysłonięte innymi zasadami prawa konkurencji, które stosują się bezpośrednio do przedsiębiorców. Ostatnio pomocy państwa poświęcono wiele uwagi w kontekście kontroli podatkowych, którym podlegały koncerny takie jak Apple czy Google oraz inne międzynarodowe korporacje. Wszyscy przypomnieli sobie, że regulacje unijne dotyczące pomocy publicznej, choć skierowane do państw członkowskich UE, mogą oddziaływać na każdego przedsiębiorcę. A oto podstawowe pojęcia i kluczowe konsekwencje dla bieżącej działalności gospodarczej w tym zakresie.

Jakie były motywy

Podstawowym celem systemu regulacji pomocy państwa jest umożliwienie przedsiębiorcom w całej Europie konkurowania na równych warunkach poprzez ograniczenie wsparcia, które państwa członkowskie mogą udzielać największym przedsiębiorcom krajowym. Z tego względu zasady te stanowią główny filar wspólnego rynku unijnego, którego celem jest zapewnienie nieograniczonego przepływu towarów i usług między wszystkimi państwami członkowskimi UE, a także wewnątrz ich granic. Wszelka pomoc finansowa ze strony państwa, która daje przewagę jednemu przedsiębiorcy lub branży w danym kraju, ogranicza możliwość dokonywania transakcji przez innych przedsiębiorców, w szczególności w innych krajach, ponieważ stawia ich w niekorzystnej sytuacji względem przedsiębiorcy będącego beneficjentem pomocy państwa.

Zasady dotyczące pomocy państwa są zatem bardzo specyficzne dla UE i idei wspólnego rynku. W przeciwieństwie do innych aspektów prawa konkurencji, takich jak kontrola koncentracji i ochrona konkurencji, zasady te wykazują kilka podobieństw z systemami prawnymi obowiązującymi w innych krajach.

Traktatowe regulacje

Podstawowe regulacje unijne dotyczące pomocy państwa znajdują się w art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Chociaż zasady te są skierowane do państw członkowskich UE, a nie do poszczególnych przedsiębiorstw, to uznaje się je za część unijnego prawa konkurencji.

Pomoc państwa definiuje się następująco: To wszelka pomoc przyznawana przez Państwo ... powodująca uprzywilejowanie, która zakłóca konkurencję ... i wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.

Pomoc państwa może być przyznana „w jakiejkolwiek formie", w tym w formie dotacji, dokapitalizowania, pożyczek z zastosowaniem stóp procentowych poniżej rynkowych, ulg podatkowych, obniżonych składek na ubezpieczenia społeczne, zakupu towarów i usług po zawyżonych cenach, sprzedaży gruntów po zaniżonych cenach itp.

Przepisy dotyczące pomocy państwa nie mają zastosowania do środków ogólnych, czyli takich, z których korzystają wszyscy przedsiębiorcy w danym państwie członkowskim, bez jakiegokolwiek rozróżniania. Wszelkie środki o charakterze selektywnym mogą zostać uznane za zakłócające konkurencję wobec przedsiębiorców, którzy nie odnoszą korzyści o charakterze selektywnym.

Przykład

W sprawie Apple nie zakwestionowano bardzo niskiej stawki podatku dochodowego 12,5 proc. obowiązującej w Irlandii; zarzut dotyczył tego, że irlandzka spółka zależna Apple odnosiła korzyści, które nie były przyznawane innym spółkom prawa irlandzkiego.

Odzyskać pieniądze

Zazwyczaj interesy państwa członkowskiego i beneficjenta są zbieżne: zarówno państwo członkowskie, jak i beneficjent wspólnie bronią zawartego przez nich porozumienia przed Komisją. Należy jednak pamiętać o tym, że odzyskane środki wracają do państwa członkowskiego. Można powiedzieć, że dla nowego rządu, niezadowolonego z wyniku transakcji zawartej przez jego poprzednika, perspektywa „pokazania się" przed Komisją w nadziei i przekonaniu, że ta cofnie skutki transakcji, jest kusząca. W tym zakresie zdobyliśmy doświadczenie w dwóch sprawach opiewających na bardzo znaczące kwoty. Jeżeli chodzi o sprawę Apple, to niektórzy w Irlandii są zdania, że Irlandia nie powinna składać odwołania od decyzji Komisji, lecz powinna wykorzystać środki w wysokości 13 mld odzyskane od Apple na pokrycie swojego zadłużenia.

Państwo jako uczestnik obrotu

Kwestia zakwalifikowania bądź niezakwalifikowania danego środka jako pomocy państwa znacznie komplikuje się w sytuacjach, gdy państwo jest uczestnikiem obrotu handlowego, np. inwestorem lub nabywcą usług. W ocenie tego, czy środki te stanowią „korzyść o charakterze selektywnym" Komisja i sądy stosują tzw. „kryterium prywatnego inwestora". U podstaw tego kryterium leży stwierdzenie, że nie można mówić o uprzywilejowaniu, jeżeli państwo zachowuje się jak każdy inny prywatny przedsiębiorca działający w warunkach gospodarki rynkowej; przykładowo, jeżeli inwestor prywatny stosowałby te same warunki co państwo, żadna korzyść w rozumieniu art. 107 TFUE nie powinna zaistnieć, a zatem nie dochodzi do udzielenia pomocy państwa.

Czy pomoc państwa jest w ogóle niezgodna z prawem? Nie. Istnieje szereg zawiadomień i wytycznych Komisji określających kryteria, zgodnie z którymi pomoc państwa jest dopuszczalna i zgodna z postanowieniami TFUE. Dotyczą one przykładowo pomocy regionalnej udzielanej na rzecz biedniejszych regionów UE, pomocy w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw, pomocy na ochronę środowiska, pomocy na badania i rozwój, pomocy na wspieranie dziedzictwa kulturowego, itd.

W przypadku państwa członkowskiego, które zamierza przyznać pomoc państwa:

- pomoc państwa musi być objęta uprzednio zatwierdzonymi zasadami dotyczącymi tzw. wyłączeń grupowych albo

- państwo członkowskie powinno uzyskać uprzednią zgodę Komisji Europejskiej.

Niedopełnienie obowiązku notyfikacji nie prowadzi jednak automatycznie do wydania decyzji nakazującej zwrot środków. Należy przy tym zauważyć, że istnieje możliwość zastosowania środków tymczasowych, w tym nakazu tymczasowego zwrotu środków. Wydanie decyzji nakazującej zwrot środków ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy środek pomocy nie spełnia żadnej z przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy regionalnej, pomocy na ochronę środowiska, itd.

Uprawnienia wykonawcze KE

Komisja jest prawnie zobowiązana do wydania decyzji nakazującej zwrot bezprawnie przyznanej pomocy, uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Adresatem decyzji nakazującej zwrot pomocy jest państwo członkowskie, które przyznało bezprawną pomoc, i które ma obowiązek, we własnym zakresie, dochodzić zwrotu środków od beneficjenta. Komisja wielokrotnie wytaczała powództwa przeciwko państwom członkowskim w związku z niezastosowaniem się do decyzji nakazujących zwrot pomocy. Komisja nie ma jednak kompetencji do pociągania do odpowiedzialności beneficjenta, który – mimo wszystko – nie uczynił nic złego. W takiej sytuacji, to państwo członkowskie dopuszcza się naruszenia swoich zobowiązań wynikających z TFUE.

Przykładowo, ostatnio wydana decyzja w sprawie Apple jest – technicznie rzecz biorąc – decyzją stwierdzającą naruszenie przez Irlandię jej zobowiązań wynikających z Traktatu, a w konsekwencji zobowiązującą Irlandię do odzyskania od Apple bezprawnie, jak twierdzi Komisja, przyznanej pomocy. Apple ma obowiązek zwrócić środki rządowi Irlandii, a nie Komisji. Technicznie rzecz biorąc, Apple jest jedynie stroną trzecią procedury (chociaż beneficjentom przysługuje prawo do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji nakazującej zwrot pomocy do sądów UE, z którego to środka Apple z pewnością skorzysta).

—Piotr Święcicki, Squire Patton Boggs, Partner Zarządzający, Warszawa

—Marcin Wnukowski, Squire Patton Boggs, Partner, Dział Korporacyjny, Warszawa

Ile było decyzji o zwrocie

Od 1999 r. Komisja wydała 254 decyzje nakazujące zwrot uzyskanej pomocy. 95 z tych spraw wciąż pozostaje nierozstrzygniętych, ponieważ postępowanie przed sądem jest w toku albo państwa członkowskie nie uzyskały zwrotu uzyskanej pomocy w pełnej wysokości. Więcej informacji statystycznych można znaleźć na stronie http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html#main.

Ważne pytania i odpowiedzi

Kiedy przepisy dotyczące pomocy państwa nabierają znaczenia w kontekście zwykłego toku działalności?

W transakcjach fuzji i przejęć: Czy spółka przejmowana kiedykolwiek otrzymała jakiekolwiek inwestycje lub dotacje od państwa, do których zwrotu przesdiebiorca, jako nabywca, może być zobowiązany?