Prawo administracyjne: załatwienie sprawy w drodze milczenia

W artykule 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidziano tzw. fikcję pozytywnego rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy odpowiedni organ nie rozpatrzył wniosku przedsiębiorcy w terminie. Jest to przykład tzw. pasywnego milczącego zakończenia sprawy. Podobna fikcja pozytywnego zakończenia sprawy występuje w art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdzie dochodzi do wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na przebudowę lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu w przypadku niezajęcia stanowiska przez zarządcę w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę.

Milczenie organu może przybrać także formę tzw. aktywnego załatwienia sprawy wyrażającym się brakiem sprzeciwu w określonym terminie, co przewiduje m.in. art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach w przypadku uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, w sytuacji gdy marszałek województwa w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania takiego zgłoszenia nie wyrazi sprzeciwu w drodze decyzji. Podobny przykład milczenia organu występuje na gruncie ustawy – Prawo budowlane przy braku sprzeciwu organu wobec zgłoszonych robót budowlanych (art. 30 ust. 5).

Milczące (nie)załatwienie sprawy

Do tej pory brak było jednolitego podejścia, co do tego, jak traktować przypadki milczącego załatwiania sprawy z perspektywy procedury administracyjnej. Niektóre organy administracji publicznej, ale także sądy administracyjne (jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 13 października 2005 r., VII S.A./Wa 990/05) przyjmują, że wobec tego, że milczące załatwienie sprawy nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, nie znajdą tu zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.).

Niektóre organy idą dalej twierdząc, że wniosek lub zgłoszenie nie inicjuje żadnego postępowania administracyjnego.

W praktyce takie podejście mogło okazać się niekiedy problemem dla wnioskodawcy, przykładowo w sytuacji, gdy przedsiębiorca korzystający ze skutku prawnego załatwienia sprawy administracyjnej w taki sposób, jest przedmiotem reorganizacji polegającej na podziale spółki prawa handlowego. Nie wiadomo bowiem, jak traktować ewentualne uprawnienie wnioskodawcy wynikające z dokonanego zgłoszenia bądź złożonego wniosku w sytuacji, gdy organy twierdzą, że w tego typu sprawach nie dochodzi do zastosowania art. 30 ust. 4 k.p.a. regulującego wstąpienie w prawa poprzednika prawnego, czyli tzw. następstwo prawne.

Brak uregulowania systemowego wywołuje także istotną wątpliwość odnośnie tego, z którym momentem z określonego stanu prawnego wynika dla wnioskodawcy uprawnienie, które może być przedmiotem przejścia na nowy podmiot jako „w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi" wskazane w przepisach kodeksu spółek handlowych dotyczących zasad sukcesji w przypadku procesów połączenia lub podziału.

Brak decyzji to nie zawsze brak postępowania

Twierdzenie, że w sytuacji milczącego załatwienia sprawy o postępowaniu administracyjnym możemy mówić tylko wówczas gdy kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, jest o tyle wątpliwe, że sprowadzałoby działanie organów jedynie do tej jednej formy załatwienia sprawy, z którą wobec organu wystąpił podmiot administrowany. Przy czym wówczas, gdy organ nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej, przeprowadza przecież postępowanie, aby ustalić czy zasadne lub nie jest zgłoszenie sprzeciwu wobec złożonego wniosku.

W zakresie tym, podobnie jak w każdym postępowaniu administracyjnym dokonywana jest ocena pod kątem zgodności z wymogami administracyjnego prawa materialnego. Jak wskazuje Piotr Dobosz, („Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym" , Wydawnictwo Uniwersytet Jagielloński, Kraków 2011) „w sprawach administracyjnych, które załatwiane są milczeniem dochodzi do wszczęcia swego rodzaju specyficznego postępowania administracyjnego, które może być zakończone w dwojaki sposób „odmaterializowanym" milczenie tworzącym skutek prawny braku sprzeciwu lub „zmaterializowaną" decyzją administracyjną. Brak decyzji administracyjnej nie pozbawia załatwienia sprawy charakteru postępowania administracyjnego."

Co przyspieszy postępowanie

Wydaje się, że ustawodawca dostrzegając powyższe wątpliwości i luki prawne oraz możliwe problemy praktyczne związane z instytucją milczącego załatwienia sprawy przewidział w projekcie ustawy zmieniającej kodeks postępowania administracyjnego z lipca bieżącego roku wprowadzenie tej instytucji do kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z uzasadnieniem do tego projektu celem nowelizacji jest usprawnienie postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne oraz skrócenie czasu ich trwania. Dostrzegając zatem potrzebę szerszego korzystania z instytucji milczącego załatwiania spraw administracyjnych ustawodawca zauważa także konieczność doprecyzowania zasad jest stosowania. Zgodnie z projektem nowelizacja ma wejść w życie 1 czerwca 2017 r.

Projekt nowelizacji przewiduje, że milczące załatwienie sprawy jest postępowaniem, które normuje kodeks postępowania administracyjnego. Tak jak dotychczas sprawa będzie mogła być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Powyższe potwierdza, że celem ustawodawcy jest systemowe uregulowanie istniejącej już instytucji postępowania administracyjnego, a nie tworzenie nowej.

Przemawia za tym także okoliczność, że projekt zmiany kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje uregulowanie obu występujących obecnie w praktyce instytucji, tj. pasywnego milczącego zakończenia sprawy (tzw. milczące zakończenie postępowania), oraz aktywnego milczącego zakończenia sprawy (tzw. milcząca zgoda).

Skutek prawny

Zgodnie z projektowaną regulacją sprawa zostanie załatwiona milcząco, jeśli w ciągu miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi albo w innym terminie określonym w przepisach szczególnych organ nie wyda decyzji lub nie zgłosi sprzeciwu. W takiej sytuacji załatwienie sprawy będzie następowało i wiązało organ od dnia następnego po dniu, w którym będzie upływał termin przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienia sprzeciwu, albo w dniu doręczenia zawiadomienia o braku sprzeciwu, o ile będzie to data wcześniejsza.

Z perspektywy wskazanych powyżej wątpliwości związanych z praktycznym stosowaniem tej instytucji, w tym w odniesieniu do projektów reorganizacyjnych obejmujących transfer składników majątku, z którymi związane jest dane rozstrzygnięcie administracyjne, istotnym elementem projektowanej zmiany jest okoliczność, że na wniosek zainteresowanego podmiotu organ będzie potwierdzał milczące załatwienie spraw, a wiec w praktyce zakończenie prowadzonego postępowania administracyjnego.

W pierwszej wersji projektu zmiany k.p.a. ustawodawca przewidział, że organ na wniosek będzie wydawał decyzję poświadczającą milczące załatwienie sprawy. Jednakże na obecnym etapie prac nad projektem, decyzję zastąpiono zaświadczeniem wydawanym w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Istotnym jest także, że postępowanie skutkujące milczącym załatwieniem sprawy nie będzie mogło być wznowione, nie będzie także dopuszczalna zmiana lub uchylenie milczącego zakończenia sprawy, przy czym będzie można stwierdzić nieważność takiego rozstrzygnięcia w ściśle określonych sytuacjach. Rozstrzygnięcie nie będzie mogło być zmienione przez ministra, a także organ nie będzie mógł stwierdzić jego wygaśnięcia.

Komentarz

Monika Stachura, radca prawny, senior associate, Deloitte Legal

Tomasz Fiałek, adwokat, senior manager, Deloitte Legal