fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Firma

Jak zmienić prawo zamówień publicznych?

123RF
Nowe regulacje powinny gwarantować równy dostęp, wpływać na efektywną realizację zakupów, stymulować rozwój firm i promować innowacyjność. Jak to zrobić – pisze ekspert.

Zespół Ministerstwa Rozwoju oraz Urzędu Zamówień Publicznych rozpoczął opracowywanie nowego prawa zamówień publicznych. Przy tej okazji warto się zastanowić, które z celów regulacji dotyczących zakupów publicznych są realizowane przez obowiązujące prawo, a co powinno być zmienione w nowym.

Krok do innowacyjności

Głównym celem uchwalenia pierwszej wersji Prawa zamówień publicznych (P.z.p.) było zapewnienie równości dostępu do zakupów. Został on w dużej mierze osiągnięty, a nawet wydaje się, że regulacja poszła tu za daleko. Z kryteriów oceny oferty wyklucza się właściwości wykonawcy, a więc w szczególności historię jego współpracy z sektorem publicznym. Główną zasadą jednej z najważniejszych tendencji zarządzania publicznego ostatnich lat, wdrażanego w wielu krajach Nowego zarządzania publicznego, jest wykorzystywanie w sektorze publicznym rozwiązań z sektora prywatnego. Właściciel firmy prywatnej, jeśli przekona się, że kontrahent dobrze dla niego pracuje, to żeby zmniejszyć ryzyko związane z wyborem wykonawcy usługi, chętniej zawrze następny z dobrym wykonawcą, niż zajmie się ponownym wyszukiwaniem następnego. Brak uwzględniania historii współpracy nie wpływa motywująco na wykonawców kontraktów publicznych. Po co się szczególnie wysilać, jeśli nie będzie za to żadnej premii? Uwzględnianie historii współpracy nie byłoby sprzeczne z zasadą równości dostępu do zamówień, ponieważ zbyłaby ona znana wszystkim potencjalnym dostawcom.

Prawo zamówień publicznych zupełnie nie radzi sobie z innowacyjnością. Zgodnie ze sprawozdaniem UZP za 2016 r., do kryteriów związanych z innowacyjnością odwołano się tylko w 13 spośród 129 776 zamówień publicznych – to raptem 0,01 proc. Natomiast liczba zamówień udzielonych w trybie partnerstwa innowacyjnego, wprowadzonego w lipcu 2016 r., wyniosła 0 proc.

Zwróćmy uwagę na dwie kwestie regulacyjne.

Po pierwsze, administracja rządowa na mocy Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju została wyłączona z innowacyjności, co wynika m.in. ze struktury Narodowego Systemu Innowacyjnego. Ministerstwa występują w SOR wyłącznie jako instytucje programujące innowacyjność w innych instytucjach, natomiast same nie są objęte działaniami innowacyjnymi.

Po drugie, na mocy P.z.p. o tym, czy zamówienie będzie innowacyjne, czyli o stosowaniu trybu partnerstwa innowacyjnego, decyduje strona zamawiająca, czyli urzędnicy, którzy zgodnie z SOR zostali wyłączeni z działań innowacyjnych. Niesprzyjanie innowacyjności trybu „partnerstwa innowacyjnego" wynika także z innych przesłanek. O tym, czy zakup będzie innowacyjny, czy „zwykły", decydują urzędnicy. Oni jednak nie są i nie muszą być specjalistami z obszaru wytwarzania czy technologii zamawianych produktów. Zadaniem urzędników jest rozpoznanie i zdefiniowanie potrzeb społeczności. Nie muszą więc mieć pełnego rozeznania, czy określona potrzeba może być zaspokojona przez istniejące, czy jeszcze niewymyślone lepsze rozwiązania. O tym powinni decydować wytwórcy, którzy powinni wiedzieć, jakie produkty i technologie są dostępne. I ich inicjatywa powinna być premiowana przez procesy zakupów publicznych. Poza tym wprowadzenie kategorii „partnerstwa innowacyjnego" milcząco zakłada, że wszystkie inne zakupy publiczne (w 2016 r. było to 100 proc.) mają nie być innowacyjne.

Jasno opisany cel

Co więc należy zrobić, by wyzwolić potencjał innowacyjności wśród wykonawców i spowodować, by zakupy publiczne rzeczywiście stymulowały konkurencyjność oraz rozwój polskiej gospodarki? Każde zamówienie powinno mieć opisany nie tylko produkt, ale i cel, który ma być dzięki niemu osiągnięty. I właśnie cel, a nie produkt, powinien być w nim najważniejszy. Załóżmy, że zamówienie dotyczy wdrożenia systemu informatycznego wspomagającego bliskie mi nauczanie na uczelni. Jego celem jest więc ułatwienie zdobywania wiedzy przez studentów, optymalizacja wykorzystania kadry nauczającej oraz redukcja pracochłonności działań pracowników administracji. Produktem, który może go zrealizować, są bazy danych przechowujące odpowiednie informacje oraz laptopy, zapewniające dostęp do tych baz. I oferta każdej firmy, która zaproponuje tworzenie i utrzymywanie takich baz, powinna być uznana za spełniającą podstawowe warunki zamówienia. Ale jeśli znajdzie się oferent, który zaproponuje wykorzystanie specyficznych, być może opracowanych na potrzeby tego zamówienia, innowacyjnych technik z obszaru sztucznej inteligencji, na przykład wskazujących luki w wiedzy studenta, czy też kojarzących studentów z najbardziej odpowiadającymi im mentorami, w dodatku poprzez urządzenia mobilne – to oferta taka musi być wyżej punktowana niż rozwiązanie podstawowe. I nie powinno to zależeć od a priori zdefiniowanych przez zamawiającego kryteriów. Jednym z możliwych rozwiązań jest ocena i uszeregowanie zaproponowanych rozwiązań pod względem innowacyjności. Kryterium takie powinno być włączane do oceny, jeżeli zażąda tego chociaż jeden uczestnik przetargu. Na ocenę innowacyjności można zarezerwować w takiej sytuacji ok. 15 proc. ogólnej oceny, odpowiednio pomniejszając wagę pozostałych kryteriów, jawnie wskazanych przez zamawiającego. Oferenci muszą być motywowani do dostarczania jak najlepszych rozwiązań w każdym zakupie publicznym. Rzeczywiste promowanie innowacyjności w zakupach publicznych mogłoby się przyczynić do znacznej poprawy konkurencyjności polskich firm.

Potrzebne trzecie oko

Poważną wadą aktualnie obowiązującego systemu zakupów publicznych jest fragmentaryczność obowiązujących regulacji. P.z.p zajmuje się właściwie tylko udzieleniem zamówienia. W czasie realizacji uwaga jest skierowana na zgodność prac z zamówieniem, a nie na ich efektywność i jakość. I za obie te cechy odpowiada wyłącznie wykonawca. Zakupy publiczne należy uważać za rodzaj relacji pomiędzy podatnikami a zespołem, składającym się z przedstawiciela administracji i przedsiębiorstwa prywatnego, którzy wspólnie mają zaspokoić określone potrzeby podatników. Ten zespół jako całość ma się wywiązać jak najlepiej z zadania gospodarowania pieniędzmi podatnika. A w każdym zespole wszyscy jego członkowie powinni ze sobą współpracować, by osiągnąć stawiany cel. Jeżeli w zespole powstaną konflikty, chociażby dotyczące zakresu czy sposobu realizacji prac, to wszystkie strony powinny dążyć do jego rozwiązania. Zamawiający, strona publiczna powinna dokładać wszelakich starań, żeby zakup przyniósł jak najlepszy efekt, a w szczególności powinien pomagać wykonawcy wykonać jego pracę. Lista stosowanych na świecie sposobów wsparcia wykonawców przez stronę publiczną jest długa.

W Stanach Zjednoczonych strony kontraktu wspólnie wykonują przeglądy projektów i zastanawiają się, co można w nich lepiej zrobić. W Australii dla większych projektów powoływani są „patroni", których jedynym zadaniem jest usuwanie problemów przed projektami publicznymi. W Indiach powołano centralną instytucję, do której wykonawcy głównych projektów, zarówno publicznych, jak i prywatnych, mogą się zgłosić, jeśli napotkają szczególnie trudne problemy. W Wielkiej Brytanii rząd wydał zalecenia dotyczące stosowania partnerstwa w zakupach publicznych, czyli sposobu ich realizacji opartego m.in. na szacunku, zaufaniu, współpracy, dzieleniu się wiedzą i wspólnym rozwiązywaniu problemów. Często stosowanym wsparciem jest tworzenie przez sektor publiczny efektywnych metod realizacji kontraktów, na przykład dotyczących zarządzania projektami. Przy okazji trzeba zauważyć, że Polska w okresie transformacji miała mniej szczęścia do zagranicznych doradców niż inne kraje. Na przykład w Argentynie i Peru, warunkiem realizacji pomocowego programu rozwojowego, stawianym przez Inter American Development Bank, było wprowadzenie efektywnego systemu realizacji projektów. Nasze P.z.p. w dziale dotyczącym zawieranych umów w ogóle nie odnosi się do działań strony publicznej. Na początek proponuję umieszczenie w planowanej regulacji konkretnego zapisu: „Strona publiczna jest aktywnym uczestnikiem procesu realizacji kontraktu. Celem tych działań jest wsparcie wykonawcy i zapewnienie osiągnięcia sukcesu kontraktu".

Mierzenie jakości

Sprawozdanie UZP za 2016 r. rekomenduje podniesienie jakości zamówień. Zalecenie to jest obarczone wadą metodyczną. Nie określono bowiem, jak mierzyć jakość, jaka jest aktualna wartość tego wskaźnika i do jakiego poziomu powinna być podniesiona. W następnym roku nie będzie więc możliwe stwierdzenie, czy rekomendacje zostały zrealizowane. (np. sprawozdanie za 2016 r. nie odnosi się do rekomendacji z tego za 2015 r. sformułowanych zresztą przez tę samą prezes UZP, co nie świadczy o szczególnie poważnym traktowaniu rekomendacji). W sektorze prywatnym ostatecznym wskaźnikiem jest efektywność zakupów, mierzona korzyściami finansowymi. W zakupach publicznych kryterium to, choć chętnie stosowane przy wyborze dostawcy, nie może być miernikiem efektu zakupu. Jedynym uniwersalnym miernikiem jest przydatność społeczna i satysfakcja podatników. Dlatego przynajmniej tam, gdzie z produktu i efektu zakupu będzie bezpośrednio korzystało społeczeństwo, należy wprowadzić badania satysfakcji. Do właściwej oceny przydatne byłoby – znów wzorem wielu innych krajów – upublicznianie informacji o wszystkich zakupach. Nie chodzi o informacje publikowane na stronach UZP. Powinno istnieć ogólnodostępne miejsce w internecie z planami i miesięcznymi czy kwartalnymi sprawozdaniami z realizacji zakupu. W niektórych krajach wszystkie główne spotkania zespołu realizującego projekt publiczny, dotyczące postępu prac, napotkanych ryzyk, perspektyw jego zakończenia, poziomu wydatków są dostępne publicznie – może na nie przyjść każda zainteresowana osoba.

Liczba zasadniczych zastrzeżeń do P.z.p jest długa. Miejmy nadzieję, że tym razem powstanie zupełnie nowe prawo, zbudowane na bazie doświadczeń krajów rozwiniętych, z uwzględnieniem doświadczeń polskich, które będzie sprzyjało rozwojowi polskiej gospodarki i satysfakcji społeczeństwa.

Autor jest wykładowcą warszawskiej Akademii Finansów i Biznesu Vistula

Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA