Kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania nie tylko dla inwestora

Jednak w szczególnych okolicznościach sprawy uzasadnione może być odejście od tej zasady. Nie zawsze inwestor jest właścicielem budowanego obiektu, do którego użytkowania przystąpiono z naruszeniem przepisów. W takiej sytuacji organy powinny szczegółowo zbadać i ustalić, kto i w jakich okolicznościach dopuścił się przystąpienia do użytkowania bez zachowania wymogów przewidzianych przepisami prawa. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2016 r. (II OSK 2886/14), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 lipca 2014 r. (II SA/Gd 331/14).

Zmiana właściciela magazynu

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) ustalił, że właściciel magazynu na zboże użytkuje go, pomimo że nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie dla wspomnianego magazynu. PINB ustalił również, że obecny właściciel nabył nieruchomość, na której położony jest magazyn na podstawie umowy darowizny, a pozwolenie na budowę magazynu na zboże uzyskał poprzedni właściciel nieruchomości. W konsekwencji, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego PINB nałożył na obecnego właściciela budynku administracyjną karę pieniężną z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego.

Na postanowienie nakładające karę zażalenie złożył obecny właściciel budynku. Jednak wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał w mocy to postanowienie. Zdaniem WINB ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że magazyn na zboże był użytkowany przez obecnego właściciela magazynu bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Bez znaczenia jest to, jak często był użytkowany magazyn (zdaniem właściciela korzystał on z magazynu sporadycznie). Przepisy nie uzależniają nałożenia kary od tego, czy magazyn jest wykorzystywany rzadko czy często.

Kto odpowiada za naruszenie

Na postanowienie WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (WSA) złożył właściciel magazynu. WSA uwzględnił tę skargę i uchylił oba postanowienia organów w przedmiocie kary pieniężnej (tj. postanowienie WINB i postanowienie PINB). WSA uznał, że organy nadzoru budowlanego zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W świetle przepisów dotyczących oddawania do użytku obiektów budowlanych zobowiązanym do dokonania zawiadomienia, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, jest inwestor. Tym samym to inwestor jest podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, a zatem, zdaniem WSA, adresatem postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku może być jedynie inwestor. W przypadku zbycia obiektu budowlanego przed zakończeniem budowy istotne znaczenie dla możliwości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ma okoliczność, czy inwestor przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organy jednak nie wyjaśniły, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na obecnego właściciela budynku. Jedynie bowiem decyzja przenosząca pozwolenie na budowę może być podstawą do uznania, że nastąpiła zmiana inwestora, a tylko inwestorowi można wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem WSA osoba nie będąca inwestorem nie może być bowiem stroną postępowania o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organy nie wyjaśniły też, czy zbyciu nieruchomości towarzyszyło przeniesienie pozwolenia na budowę, co prowadziłoby do zmiany inwestora i w konsekwencji podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego.

Jaką wiedzę miał nabywca

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej WINB, oddalił tę skargę. NSA zauważył, że nie jest prawidłowe stanowisko WINB, zgodnie z którym wszelkie konsekwencje prawne z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinien ponosić jego właściciel. Błędne jest stanowisko organu, że jedyną przesłanką wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest fakt użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, a kwestia okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie. Istotna jest data przystąpienia do użytkowania obiektu, a więc ustalenie, kto i kiedy przystąpił do użytkowania obiektu.

Z drugiej strony, w ocenie NSA, zbyt kategoryczne jest stanowisko WSA, że adresatem postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku może być wyłącznie inwestor. Nieprawidłowy jest zatem również pogląd, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wymierza się wyłącznie inwestorowi, bez względu na okoliczności sprawy.

Taka kategoryczna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadziłaby do tego, że inwestor w sytuacjach szczególnych ponosiłby odpowiedzialność za rzeczywistego sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora. Inaczej należy ocenić sytuację, gdy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania, aby do nielegalnego użytkowania nie doszło, a mimo to inny podmiot przystąpił do nielegalnego użytkowania.

Zasadą jest, że inwestor ponosi odpowiedzialność (materialną i formalną) za budowę. Mając to na uwadze, organy powinny wyjaśnić, kiedy obiekt magazynu zbożowego został wybudowany, kiedy rozpoczęto jego użytkowanie, czy inwestor zbywając nieruchomość poinformował o braku zgłoszenia zakończenia budowy obiektu, oraz czy pozwolenie na budowę zostało przeniesione na nowego właściciela.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2886/14.