Nowelizacja ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym

W dniu 19 września 2018 r. bezwzględnie obowiązujące stały się przepisy ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja). Nowelizacja jest aktem interdyscyplinarnym, co w szczególności podkreśla fakt, iż na jej kanwie zmianom ulega imponująca liczba aktów prawnych z rozmaitych dziedzin prawa.

Czytaj także: Nowelizacja ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym cz.1

Nowelizacja ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym cz.2

Nowelizacja ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym cz.3

Zgodnie ze stanowiskiem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu do nowelizacji, zasadniczym celem zmian w innych ustawach jest wprowadzenie takich uregulowań, które uwolnią potencjał partnerstwa publiczno-prywatnego (dalej: PPP), w szczególności poprzez dostosowanie przepisów do charakteru i struktury tego typu projektów. Z uwagi na zakres i charakter zmian wprowadzonych nowelizacją w innych ustawach, w ramach niniejszego artykułu poddane analizie zostaną wyłącznie najważniejsze z powyżej wskazanych modyfikacji, a jednocześnie zwrócona zostanie uwaga na istotną – z punktu widzenia dalszego rozwoju rynku PPP w Polsce – rolę ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego.

Zadania ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego

Zgodnie z generalną zasadą wprowadzoną przepisami nowelizacji, organem właściwym w sprawach PPP jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego (dalej: minister). Do jego zadań należy między innymi wydawanie opinii na temat zasadności realizacji przedsięwzięcia w ramach PPP (tzw. certyfikacja), przeprowadzanie tzw. testu PPP, upowszechnianie i promowanie dobrych praktyk z zakresu PPP (w szczególności dotyczących tzw. projektów hybrydowych), przygotowywanie i upowszechnianie przykładowych wzorów umów PPP, prowadzenie bazy PPP oraz przede wszystkim – niezwykle oczekiwane przez sektor publiczny – wsparcie merytoryczne podmiotów publicznych realizujących przedsięwzięcia w tej właśnie formule.

Co więcej, nowelizacja wprowadza rozwiązanie, które może zminimalizować ryzyko związane z nieprawidłowym sprawowaniem przez podmioty publiczne uprawnień kontrolnych w zakresie celów założonych w umowie o PPP. Jest to podyktowane przede wszystkim faktem, że od wejścia w życie nowelizacji minister posiada uprawnienie do każdorazowego zwrócenia się do podmiotu publicznego z żądaniem udzielenia informacji dotyczących wykonywania umowy o PPP.

Przez lata eksperci i praktycy PPP postulowali powołanie centralnej jednostki do spraw PPP. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie takiego organu jest w zasadzie standardem w większości krajów Unii Europejskiej i pozostaję mieć nadzieję, że wyposażenie ministra w efektywne narzędzia mające na celu popularyzację i podniesienie jakości projektów realizowanych w formule PPP przyniesie oczekiwane rezultaty.

Śródmiejskie strefy płatnego parkowania

Zasadność wprowadzenia śródmiejskich stref płatnego parkowania była najbardziej medialną z wprowadzonych nowelizacją zmian (zarówno w fazie konsultacji społecznych, jak i na późniejszych etapach prac legislacyjnych). Przepisy nowelizacji umożliwiają bowiem ustalenie śródmiejskich stref płatnego parkowania na obszarach zgrupowania intensywnej zabudowy funkcjonalnego śródmieścia, które stanowi faktyczne centrum miasta lub dzielnicy w mieście o liczbie ludności powyżej 100 000 mieszkańców. Jednocześnie, ustanowienia takich stref wymaga kumulatywnego spełnienia następujących warunków:

- obszar, na których ustalona ma być śródmiejska strefa płatnego parkowania musi charakteryzować się znacznym deficytem miejsc postojowych (jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej),

- ustanowienie strefy płatnego parkowania może nie być wystarczające do realizacji lokalnej polityki transportowej lub polityki ochrony środowiska.

Dotychczas, zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2222 ze zm. dalej: ustawa o drogach publicznych) maksymalna wysokość opłaty za pierwszą godzinę postoju pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania nie mogła przekraczać trzech złotych. Po wejściu w życie przepisów nowelizacji, maksymalna wysokość opłaty za pierwszą godzinę postoju pojazdów samochodowych zarówno w strefach płatnego parkowania, jaki w śródmiejskich strefach płatnego parkowania jest skorelowana w sposób bezpośredni z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę w rozumieniu ustawy z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 847 ze zm.). Mianowicie, w przypadku stref płatnego parkowania będzie to 0,15 proc. minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast w odniesieniu do śródmiejskich stref płatnego parkowania będzie to 0,45 proc. minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Podkreślenia wymaga jednak fakt, że wskazane powyżej przepisy nie stanowią próby automatycznego podniesienia takich opłat, mają one bowiem charakter wyłącznie maksymalny, natomiast ich indywidualna wysokość będzie każdorazowo ustanawiana przez radę gminy (radę miasta). Co istotne, zarówno ustalenie śródmiejskiej strefy płatnego parkowania, jak i ustalenie maksymalnej wysokości opłaty za pierwszą godzinę postoju pojazdów samochodowych w takich strefach wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez wójta (bądź burmistrza czy prezydenta miasta) analizy, która określi rotację parkujących pojazdów samochodowych oraz zakładany poziom rotacji parkujących pojazdów samochodowych w planowanej śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, z uwzględnieniem różnych poziomów wysokości opłat za postój w tej strefie. Jednocześnie, opłaty w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania są możliwe do ustalania nie tylko w dni robocze, ale w ciągu całego tygodnia.

Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że dotychczas określony limit wysokości opłat za parkowanie w strefach płatnego parkowania był jedną z najniższych w Unii Europejskiej. Z uwagi na zarówno wzrost zarówno wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, jak i stale zwiększaną liczbę pojazdów osobowych, utrzymanie limitów wysokości opłat za parkowanie na dotychczasowym poziomie niezwykle utrudniało możliwość realizacji projektów PPP w tym sektorze. Nie ulega przy tym wątpliwości, że znowelizowane przepisy mogą stanowić wyraźny impuls do realizacji projektów w zakresie kubaturowych obiektów parkingowych (także w formule PPP).

Należy przy tym wskazać, że z uwagi na legislacyjne ograniczenia, ustanowienie śródmiejskich stref płatnego parkowania będzie możliwe de facto wyłącznie w 39 miastach (tj. ośrodkach powyżej 100 tysięcy mieszkańców). Co więcej, kwestią podkreślana przez ustawodawcę jest fakt, iż przedmiotowa zmiana niesie za sobą istotne walory związane z ochroną środowiska naturalnego. Celem nowelizacji było bowiem – poprzez limitowanie ruchu - ograniczenie emisji szkodliwych substancji w centrach największych miast. Wydaje się, że znowelizowane przepisy urzeczywistnią także inny cel ustawodawcy – wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w realne narzędzie do kształtowania ruchu w centrach dużych miast.

Co istotne, powyżej wskazanych zmian dotyczy – inaczej niż w przypadku pozostałych zmian wprowadzonych nowelizacją – odmienny okres vacatio legis. Zmiany w ustawie o drogach publicznych wejdą bowiem one w życie dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia nowelizacji w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (tj. od 4 września 2018 r.).

Zwolnienie podatkowe w projektach drogowych

W krajach, gdzie formuła PPP jest powszechnie wykorzystywana, motorem napędowym rynku PPP w dużej mierze pozostają projekty drogowe. Niestety, dotychczas w Polsce tego typu projekty nie są realizowane na szeroką skalę (choć należy zwrócić uwagę na fakt, że w dniu 5 czerwca 2018 roku Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów podjął decyzję, że cztery odcinki polskich dróg ekspresowych będą budowane w tej właśnie formule). A szkoda, gdyż nie ulega wątpliwości, że tego typu projekty z uwagi na między innymi wciąż niezaspokojone potrzeby oraz wysokość niezbędnych do poniesienia nakładów inwestycyjnych mogłoby okazać się katalizatorem wdrażania formuły PPP w Polsce.

Realizacja takich projektów – z tych samych przyczyn – mogłaby okazać się niezwykle pomocna przy realizacji wskaźników określonych w przyjętym przez Radę Ministrów dokumencie pn. Polityka Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego. Przedmiotowy dokument zakłada, że do końca 2020 roku wartość inwestycji realizowanych w formule PPP powinna wynieść co najmniej 5 procent nakładów inwestycyjnych w sektorze publicznym.

Doniosłe znaczenie projektów drogowych zdaje się też zauważać ustawodawca, efektem czego na kanwie przepisów nowelizacji wprowadził korzystną z punktu widzenia tego widzenia zmianę przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 1445 ze zm., dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych). Mianowicie, na kanwie dotychczasowego brzmienia art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zwolnione od podatku od nieruchomości były wyłącznie grunty i budowle wykorzystywane na działalność gospodarczą polegającą na eksploatacji autostrad płatnych. Wobec powyższego, w myśl ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przedmiotowym zwolnieniem nie były objęte projekty, w ramach których partner prywatny zobligowany był do między innymi utrzymania dróg publicznych pozostałych kategorii.

Jak jednak słusznie w uzasadnieniu do nowelizacji wskazał ustawodawca, niejednokrotnie wojewódzkie sądy administracyjne wydawały orzeczenia, zgodnie z którymi nawet na kanwie dotychczasowej treści ustawy brak było podstaw do pobierania podatku od nieruchomości od przedsiębiorców świadczących usługi na gruntach zajętych pod pasy dróg publicznych. W efekcie, wprowadzona przez ustawodawcę zmiana ma charakter rozstrzygający i systematyzujący – bez wątpienia projekty PPP mające za przedmiot utrzymanie dróg publicznych jakichkolwiek kategorii nie będą podlegać podatkowi od nieruchomości, co z pewnością w  pożądany sposób wpłynie na finalne koszty realizacji tego typu projektów.

Podsumowanie

Jak widać nowelizacja, jako kompleksowy akty prawny, dotyka rozmaitych zagadnień związanych z praktycznymi aspektami realizacji przedsięwzięć w formule PPP, jednocześnie – co niezwykle istotne – zachowując ramowy charakter ustawy z 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1834 ze zm.). Należy jednak podkreślić, że to nie legislacja – idąca w pożądanym przez wszystkich interesariuszy rynku kierunku – jest potencjalnym hamulcem w rozwoju rynku PPP w Polsce. Kluczowa w tym aspekcie niezmiennie pozostaje decyzyjność podmiotów publicznych w przedmiocie wdrażania rozwiązań nieszablonowych i wielowymiarowych, takich jak właśnie PPP. Bez tego czynnika, nawet najbardziej przyjazna legislacja nie przełoży się na sytuację, w której PPP stanie się równorzędnym – w stosunku do tradycyjnych zamówień publicznych – modelem realizacji zadań publicznych w Polsce.

Artykuły z cyklu „Nowelizacja ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym" zostały opublikowane 4, 11 i 18 września. Dzisiejsza publikacja zamyka cykl.