Co się zmieni w partnerstwie publiczno-prywatnym

Czytaj także: Zmiany w partnerstwie publiczno-prywatnym

Rz: Od 2009 r. w Polsce w formule partnerstwa publiczno-prywatnego zawarto 117 umów. Dlaczego jest ich tak mało?

Lilianna Bogusz, dyrektor Departamentu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju: Podstawowy powód, to dostępność środków unijnych. Tak długo jak inwestycje publiczne będą mogły być finansowane z dotacji unijnych, partnerstwo publiczno-prywatne będzie jedynie alternatywą, jaką wezmą pod uwagę osoby odpowiedzialne za inwestycje po stronie publicznej. Decyzja o wyborze PPP jako najbardziej optymalnej metody realizacji inwestycji powinna być zawsze poprzedzona analizą.

Czekamy więc z PPP aż skończą się fundusze unijne?

Chodzi bardziej o sam proces, który już się toczy. Po pierwsze, już teraz w funduszach unijnych, zamiast dotacji, coraz szerzej stosowane są instrumenty zwrotne. Po drugie, negocjacje nowej perspektywy trwają. Jesteśmy więc w punkcie, w którym nie wiemy, ile tych funduszy trafi do Polski. Po trzecie, coraz popularniejsze stają się inne formy finansowania inwestycji publicznych, jak PPP. Nasz departament oprócz PPP koordynuje również wydatkowanie środków z Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych w ramach tzw. Planu Junckera, który jest właśnie takim instrumentem zwrotnym. I okazuje się, że w Polsce jest ogromne zainteresowanie tym planem.

Projekt nowelizacji ustawy PPP został zaakceptowany przez Stały Komitet Rady Ministrów pod koniec marca ubiegłego roku. Dlaczego dopiero teraz finalizowane są prace nad ustawą?

Nowelizacja miała na celu uwzględnienie uwag szerokiego grona podmiotów. W proces konsultacji włączały się podmioty publiczne takie jak np. jednostki samorządu terytorialnego, spółki komunalne i inne podmioty publiczne, które inicjują PPP. Aktywnie zabierały głos również podmioty prywatne, (czyli firmy komercyjne) , instytucje finansujące, w tym Bank Gospodarstwa Krajowego, który finansuje inwestycje PPP oraz szeroko pojęty rynek ekspercko-doradczy. Dostaliśmy ponad 1000 uwag do tego projektu i w trakcie prowadzonych prac staraliśmy się większość nich uwzględnić, żeby nowelizacja odpowiadała rzeczywiście na potrzeby wszystkich interesariuszy z obszaru PPP.

Ustawa nakłada obowiązek wydania przez ministra ds. rozwoju regionalnego niewiążącej opinii na temat realizacji projektów w innej formule niż PPP, o dużej wartości czyli w kwocie co najmniej 300 mln zł. Co to oznacza w praktyce?

Należy podkreślić, że ten zapis mówi o projektach infrastrukturalnych, inicjowanych przez stronę publiczną z wyłączeniem projektów finansowanych ze środków unijnych. To bardzo istotne, ponieważ zapis ten ma na celu optymalizację wydatkowania środków publicznych. W praktyce oznacza to, że jeśli mamy pomysł na duży projekt inwestycyjny i nie może być on sfinansowany ze środków unijnych, to zanim przeznaczymy na niego środki budżetowe, należy się zastanowić, czy nie bardziej optymalnym rozwiązaniem będzie zaangażowanie kapitału prywatnego poprzez PPP. Wzrost liczby realizowanych inwestycji PPP to cel postawiony w Polityce Rządu w zakresie rozwoju PPP, zatwierdzonej rok temu w lipcu. W dokumencie uznano, że PPP jest szansą na szybszy rozwój Polski, której nie wolno zmarnować. Ta nowelizacja ma spowodować, że finansowanie inwestycji publicznych kapitałem prywatnym poprzez formułę PPP będzie brane pod uwagę po to, by optymalizować wydatkowanie środków budżetowych.

Jak należy rozumieć sformułowanie „niewiążąca opinia"?

Decyzja dotycząca tego, czy faktycznie dana inwestycja zostanie sfinansowana w formule PPP należy do podmiotu, który będzie realizował inwestycję. Jeśli inwestycję będzie inicjował inny resort, niż Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, to nasze ministerstwo taką opinię wyda, ale inicjujący postępowanie resort podejmie ostateczną decyzję o tym, czy realizować inwestycję w formule PPP. ©?

W jaki sposób będzie przeprowadzona przez podmioty publiczne ocena efektywności inwestycji i co z niej będzie wynikać?

Informacje statystyczne w sprawie wszczynanych postępowań PPP, potwierdzają, że większość z nich jest źle przygotowanych. Partnerzy prywatni albo nie są zainteresowani źle przygotowaną inwestycją i niechętnie składają wnioski o udział w postępowaniu, albo po długich negocjacjach nie składają wiążących ofert. Więc żeby ten impas przełamać, przywracamy w ustawie obowiązek oceny efektywności inwestycji. Taka analiza będzie zawierała porównanie efektywności realizacji projektu w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego i w inny sposób, w szczególności przy wykorzystaniu wyłącznie środków publicznych. Chodzi o to, by jak najlepiej przygotować się do postępowania na wybór partnera prywatnego i zminimalizować to ryzyko, że przeprowadzone postępowanie nie zakończy się skutecznym wyborem partnera prywatnego i podpisaniem umowy PPP.

To, co wchodzi w zakres oceny efektywności, hasłowo wskazujemy w nowelizacji ustawy, natomiast przed końcem roku Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju opublikuje również szczegółowe wytyczne dotyczące zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej oceny efektywności.

Które zmiany w uchwalonej przez Sejm ustawie realnie zwiększą liczbę inwestycji realizowanych w formule PPP?

Będzie to na przykład przeprowadzenie oceny efektywności przedsięwzięcia. Te postępowania, które zostaną wszczęte, będą miały szansę zakończyć się sukcesem i może to skutkować większą ilością zawartych umów PPP.

Kolejna rzecz, która może być korzystna, to tzw. certyfikacja, czyli możliwość uzyskania od ministra inwestycji i rozwoju opinii dotyczącej samej idei, koncepcji danej inwestycji w formule PPP. Wnioskowanie o taką opinię będzie oczywiście nieobowiązkowe. Dotychczas wiele podmiotów publicznych, szczególnie jednostek samorządu terytorialnego, miało często wątpliwości, czy dobrze postępują, czy proces analityczny przeprowadzony był właściwie, czy działania zmierzające do wyboru partnera prywatnego były poprawne. My jako resort dajemy wsparcie w tym zakresie.

Na jakie ułatwienia mogą liczyć podmioty prywatne?

Podmiot publiczny może wyrazić zgodę na zawarcie i wykonanie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym z zawiązaną w celu realizacji przedsięwzięcia spółką. W praktyce oznacza to, że w miejsce wybranego partnera prywatnego do zawarcia umowy PPP przystąpi jego spółka-córka. Usprawnienia dotyczą też finansowania inwestycji PPP. Ustawa dopuszcza możliwość wykonania tzw. prawa interwencji (ang. step in right) czyli skorzystania przez instytucję finansującą z uprawnienia do czasowego przejęcia wykonywania całości lub części umowy PPP, jeżeli poważnie zagrożona jest prawidłowa realizacja przedsięwzięcia.

Ustawa dopuszcza też udzielenie przez podmioty publiczne dotacji celowych dla partnerów prywatnych. W niektórych przypadkach wynagrodzenie partnera prywatnego zadanie publiczne realizowane w PPP mogłoby być spłacane z takiej dotacji, a nie wyłącznie ze środków budżetowych danej jednostki samorządu terytorialnego. W obecnym stanie prawnym, zakaz udzielania dotacji podmiotom działającym dla zysku, wyklucza przyznawanie dotacji partnerom prywatnym.

Ustawa nakłada też na ministerstwo obowiązek prowadzenia monitoringu rynku PPP. W jaki sposób będzie prowadzony?

Dzięki monitoringowi będziemy mogli oceniać jaka jest dynamika rynku PPP. W naszym ministerstwie robimy to już od lat. Na stronie internetowej publikujemy dwa rodzaje baz statystycznych. Pierwsza, to baza o zawartych umowach w formule PPP. Druga tzw. baza zamierzeń inwestycyjnych. Ten zakres działań monitoringowych będzie więc kontynuacją prac, które prowadziliśmy już od jakiegoś czasu, nie mając faktycznego umocowania ustawowego . W tej chwili prowadząc te bazy poszukujemy informacji w różny sposób np. w internecie, w bezpośrednich kontaktach z jednostkami. Nowelizacja wprowadza obowiązek raportowania przez podmioty publiczne działań związanych z projektami PPP, co pozwoli nam uzyskać rzetelne informacje o tym rynku.

W ustawie nowelizującej pojawiły się też regulacje umożliwiające podwyższanie opłat parkingowych. Jak szybko samorządy mogą je wprowadzić?

Nad ustawą trwają prace w Senacie. Ustawa wejdzie w życie po upływie 14 dni od publikacji w Dzienniku Ustaw z wyjątkiem przepisów zmieniających ustawę o drogach publicznych, które wejdą w życie po upływie 12 miesięcy. Jednak zanim samorządy podwyższą opłaty parkingowe, muszą przeprowadzić analizę poziomu rotacji parkujących aut, z której będzie wynikało, że jest zapotrzebowanie na różnicowanie stawek parkingowych. Ostateczna decyzja, kiedy te opłaty zostaną podwyższone i w jakiej wysokości, będzie należała do rady gminy/miasta, która podejmie stosowną uchwałę. Warto zwrócić uwagę, że możliwość podwyższenia opłat do maksymalnej stawki - 0,45 proc. minimalnego wynagrodzenia – dotyczy wyłącznie obszarów w ramach nowo tworzonych śródmiejskich stref płatnego parkowania, w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców. Umożliwienie ewentualnego podwyższania opłaty za parkowanie pozwoli miastom na kształtowanie polityki taryfowej, której efektem będzie zwiększenie opłacalności i liczby inwestycji parkingowych. A konsekwencji zmniejszenie natężenia ruchu w ścisłych centrach miast i zanieczyszczenia powietrza. ©?

—rozmawiała Teresa Siudem

Krok w dobrym kierunku, ale czy to wystarczy?

Tomasz Korczyński adwokat, współkieruje zespołem PPP i Infrastruktury kancelarii Dentons

Niniejszy komentarz dotyczy nowelizacji ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP). Jednakże, w mojej opinii to nie prawo jest przeszkodą w rozwoju PPP w Polsce, choć trzeba przyznać, że nie zawsze było pomocne dla PPP. Brakowało i wciąż brakuje elementarnej wiedzy oraz odwagi podmiotów publicznych do poszukiwania efektywnych, innowacyjnych sposobów realizacji usług publicznych. Takim sposobem może być właśnie PPP. Poza tym, tak długo jak dostępne będą w Polsce środki unijne w formule prostych dotacji – tak długo PPP nie będzie pierwszym narzędziem, po które sięgają podmioty publiczne przy realizacji długoterminowych inwestycji.

Wracając do samej nowelizacji, jest to pierwsze kompleksowe i przemyślane podejście do ustawy o PPP od czasu jej uchwalenia w 2008 roku. Dotychczas zmiany wprowadzano punktowo, nie zawsze spójne czy służące rozwojowi. Proponowany w nowelizacji kierunek zmian oceniam jako właściwy i wychodzący naprzeciw oczekiwaniom polskiego rynku PPP. Wiele z proponowanych zmian wprost konsumuje konkretne postulaty związane z usprawnieniem procesu przygotowania przedsięwzięć w formule PPP (np. bardziej elastyczne podejście do trybu wyboru partnera prywatnego i możliwość zmiany trybu wyboru w trakcie toczącego się postępowania) i późniejszej realizacji (możliwość realizacji projektów PPP przez tzw. spółkę celową partnera prywatnego, która nie uczestniczyła w postępowaniu przetargowym). Jako korzystne ocenić należy zmiany idące w kierunku dostosowanie ustawy o PPP do znowelizowanych przepisów prawa zamówień publicznych, w tym np. w zakresie dopuszczalnych zmian umowy o PPP, które niwelują rygorystyczny charakter obostrzeń w ustawie o PPP, a tym samym nieuzasadnioną przewagę PZP, która mogłaby mieć wpływ na ostateczny wybór trybu postępowania.

Korzystne wydaje się wzmocnienie znaczenia Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju jako jednostki pełniącej rolę Centralnej Jednostki PPP (na wzór MAPPP we Francji czy kiedyś Partnerships UK w Wielkiej Brytanii), która koordynować będzie rządowe działania w dziedzinie PPP, częściowo wspierając podmioty publiczne w przygotowaniu projektów PPP i monitorując i analizując rynek w Polsce. Dotychczasowe przepisy ustawy nie dawały wystarczających podstaw do realnej roli MIiR, jako organu właściwego w sprawach PPP.

Wspomnieć należy o istotnych i kompleksowych zmianach w innych ustawach, które towarzyszą przedmiotowej nowelizacji, a których celem było wprowadzenie jednolitych uregulowań, uwalniających potencjał PPP. Wydaje się, że cel ten, przynajmniej częściowo, osiągnięto. Dla przykładu warto wskazać zmiany w ustawie o drogach publicznych, regulujące kwestie stawek za parkowanie czy zmiany w ustawie o podatkach i opłatach drogowych, rozszerzające zakres wyłączenia opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntu i budowli zlokalizowanych w pasie drogowym związanych z utrzymaniem i eksploatacją drogi publicznej. Nie inaczej oceniam rozszerzenie katalogu dostępnych form realizacji autostrad płatnych o formułę PPP.

Bezsprzecznie pozytywnie postrzegam fakt, że projekt nowelizacji był tak szeroko konsultowany z rynkiem i interesariuszami PPP (w ramach grupy eksperckiej złożonej z przedstawicieli samorządów, ministerstw, prawników, ekonomistów, praktyków rynku PPP, organizacji pozarządowych oraz podczas uzgodnień międzyresortowych i szerokich konsultacji społecznych). Uczestnicząc w procesie legislacyjnym, w ramach prac Sejmowej Komisji Gospodarki i Rozwoju, widziałem istotne zaangażowanie środowisk, które wspierają rozwój PPP. Co ważne głos tych gremiów był słyszany, a ich zdanie brane pod uwagę.

Oczywiście w proponowanych zmianach pojawiają się również zapisy budzące wątpliwości rynku. Chodzi np. o wprowadzenie obowiązku przeprowadzania oceny efektywności realizacji przedsięwzięcia w formule PPP – pozornie zmiana wydaje się być oczywistą i wpisującą się w dotychczasową racjonalną praktykę rynkową, jednak zapis ten, szczególnie przy swoim obecnym nieprecyzyjnym charakterze, może okazać się blokadą, szczególnie dla mniejszych przedsięwzięć. Czy będzie to blokada istotna – czas pokaże.