fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Firma

Nowe zasady obrotu gruntami rolnymi a funkcjonowanie spółek

123RF
Istotą wprowadzonych rok temu zmian jest ograniczenie kręgu podmiotów mogących nabyć nieruchomość rolną. Niektórzy twierdzą, że skutkiem nowelizacji jest nie tyle ograniczenie spekulacji ziemią, co drastyczne zmniejszenie obrotu tego typu gruntami.

Z drugiej strony są głosy, że negatywny wpływ regulacji na obrót jest nieznaczny, gdyż Agencja Nieruchomości Rolnych wyposażona w prawie wszystkie możliwe mechanizmy prawnej kontroli obrotu nieruchomościami rolnymi, wydaje bardzo niewiele decyzji odmownych w zakresie zgody na nabycie.

Niedługo upłynie rok od wejścia w życie nowych regulacji dotyczących obrotu nieruchomościami rolnymi. Impulsem do uchwalenia ustawy z 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości zasobu własności rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw był przede wszystkim upływ 12-letniego okresu ochronnego ograniczającego nabywanie nieruchomości rolnych w Polsce przez cudzoziemców. Jakkolwiek zmiany wprowadzone przez ustawodawcę, w tym w szczególności zmiany wprowadzone do ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej: u.k.u.z.), dotykają w praktyce wszystkich właścicieli nieruchomości rolnych, w szczególności spółki handlowe, choćby nie były kontrolowane przez cudzoziemców. Istotą wprowadzonych zmian jest istotne ograniczenie kręgu podmiotów mogących nabyć nieruchomość rolną. Dlatego też można spotkać się z komentarzami, iż skutkiem nowelizacji jest nie tyle ograniczenie spekulacji gruntami rolnymi, co w ogóle drastyczne ograniczenie obrotu tego typu nieruchomościami. Z drugiej strony pojawiają się głosy, że negatywny wpływ regulacji na obrót jest nieznaczny, gdyż Agencja Nieruchomości Rolnych (dalej: „Agencja", „ANR"), wyposażona w prawie wszystkie możliwe mechanizmy prawnej kontroli obrotu nieruchomościami rolnymi, wydaje bardzo niewiele decyzji odmownych w zakresie zgody na nabycie.Czy już czas na nowelizację

Pomimo upływu roku od nowelizacji w dalszym ciągu otwarte pozostają kluczowe pytania:

- czy ustawodawca dobrał odpowiednie narzędzia do osiągnięcia politycznych i gospodarczych celów komunikowanych opinii publicznej;

- czy zaprojektowane narzędzia mogą zostać zaakceptowane z uwagi na kolizje z zasadami Konstytucji. Upływ roku od wejścia w życie nowelizacji pozwala natomiast postawić przynajmniej jedną jednoznaczną odpowiedź. Od ustawodawcy powinniśmy wymagać zdecydowanie lepszego warsztatu tworzenia prawa.

Postanowienia tej bardzo ważnej dla obrotu prawnego i dla wielu sektorów gospodarki regulacji zostały w tak oczywisty sposób technicznie niedopracowane i pełne są tak wielu wewnętrznych sprzeczności, że chociażby już z tego względu dalece wątpliwe jest by ustawa ta mogła być zgodna z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji. ?

Skalę wątpliwości interpretacyjnych, jakie wywołuje regulacja znowelizowanej u.k.u.z., można prześledzić w odniesieniu do procesów reorganizacyjnych (połączenia, podziały, przekształcenia) spółek, które często niejednokrotnie pozostają właścicielami nieruchomości zakwalifikowanych jako rolne także w sytuacjach, gdy główny przedmiot działalność gospodarczej podmiotu nie obejmuje prowadzenia produkcji rolnej.

Spółki z tykająca bombą

Do procesów reorganizacyjnych ustawa odnosi się wprost jedynie w zakresie art. 4 ust. 1 pkt. 4 ppkt. b) u.k.u.z., który przewiduje, że jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje w wyniku innej czynności prawnej lub innego zdarzenia prawnego, w szczególności podziału, przekształcenia bądź łączenia spółek handlowych to Agencja działająca na rzecz Skarbu Państwa może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej jej wartości rynkowej (tzw. prawo wykupu).

Już na gruncie tej, wydawałoby się na pierwszy rzut oka – jednoznacznej, regulacji pojawiają się zasadnicze wątpliwości. Czy w założeniu ustawodawcy prawo wykupu wyczerpuje mechanizmy kontroli państwa w przypadku połączenia, podziału lub przekształcenia spółki? Czy reglamentacji w ramach mechanizmów przysługujących Agencji podlegają wszystkie procesy przekształcenia czy też tylko te spośród nich, w ramach których dochodzi do przejścia tytułu prawnego do nieruchomości rolnej?

Brak możliwości jednoznacznej odpowiedzi na te pytania dla wielu spółek posiadających nieruchomość rolną oznaczać będzie dużą niepewność prawną odnośnie ważności dokonanych czynności lub nawet konieczność powstrzymania się od istotnych biznesowo decyzji.

Wykup po reorganizacji

Wątpliwości odnośnie tego czy w przypadku połączeń, podziałów i przekształceń znajduje zastosowanie uprzednia akceptacja nabywcy przez Agencję podnoszone są w praktyce prawie od początku obowiązywania znowelizowanej ustawy. Wskazywano już m.in. na to, iż przepisy ustawy interpretowane poprzez wykładnię literalną, wydają się wewnętrznie sprzeczne. Postulowano w związku z tym, że należy je interpretować w ten sposób, że w przypadku podziału lub łączenia się spółek zastosowanie znajdzie wyłącznie prawo wykupu Agencji oraz łączący się z nim obowiązek zawiadomienia.

Dostrzegano, iż spółka uczestnicząca w podziale lub przekształceniu nie może być przecież uznana za rolnika indywidualnego ani nie może spełnić innym podmiotowych i przedmiotowych warunków zwolnienia z obowiązku uzyskania zgody ANR wskazanych w art. 2a ust. 3 ukuz. W związku z tym poddanie procesów reorganizacyjnych w ogóle reżimowi art. 2a u.k.u.z. oznacza konieczność uzyskania zgody, o której mowa w art. 2a pkt. 4, w każdym przypadku, gdy spółka podlegająca takiej reorganizacji posiada nieruchomość rolną. Zważywszy natomiast na regulację art. 4 ust. 4 pkt. 2 a) u.k.u.z., wskazującą, że prawo wykupu nie przysługuje Agencji, jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje za zgodą, o której mowa w art. 2a ust. 4, norma przewidująca prawo wykupu na wypadek połączenia, podziału lub przekształcenia pozostawałaby normą całkowicie pustą. Przy takim rozumieniu ustawy nigdy nie dochodziłoby do sytuacji, w której ANR przysługuje prawo wykupu na wypadek połączenia, podziału lub przekształcenia. Jeżeli spółka uzyska zgodę prezesa ANR na podział lub połączenie (gdyż np. prowadzi działalność rolniczą i spełni kryteria uzyskania zgody), to następnie sama czynność prowadząca do podziału lub połączenia jest objęta zwolnieniem z prawa wykupu. W przypadku jednak prowadzenia przez spółkę działalności innej niż rolnicza (co nie należy do rzadkości) spółka zgody prezesa ANR na np. połączenie nie uzyska. Wynikać to będzie z braku możliwości spełnienia kryteriów uzyskania zgody. W tych okolicznościach przeprowadzenie podziału czy połączenia nie będzie możliwe. W tej sytuacji czynność, w związku z którą ANR przysługiwałoby prawo wykupu nieruchomości (podział lub połączenie spółki), nie nastąpi (z uwagi na brak zgody).

Skoro zatem w odniesieniu do danego stanu faktycznego zastosowanie może znaleźć tylko jeden z dwóch mechanizmów regulacyjnych przewidzianych ustawą, wydaje się, iż należałoby przyjąć, że zastosowanie znajdzie norma, w której ustawodawca bezpośrednio i wprost odnosi się do przedmiotowego stanu faktycznego (tak jak do połączeń i przekształceń w przypadku prawa wykupu).

Brak jednoznaczności regulacji próbowano konwalidować przyjmując interpretację, iż norma art. 4 u.k.u.z (określenie sytuacji, w których ANR przysługuje prawo wykupu) stanowi regulacje szczególną w stosunku do regulacji art. 2a u.ku.z., zaś art. 2a ma zastosowanie tylko przy nabyciu nieruchomości rolnej na podstawie umowy sprzedaży, a przy nabyciu na podstawie innych umów ma zastosowanie wyłącznie art. 4 ustawy. Należy zadać sobie pytanie, czy procedura z art. 2a, której zwieńczeniem jest przecież obowiązek Agencji nabycia nieruchomości od zbywcy w sytuacji braku akceptacji przez prezesa ANR osoby nabywcy wybranego przez strony (decyzji odmownej prezesa ANR), została rzeczywiście przewidziana przez ustawodawcę dla przypadków, w których dotychczasowy właściciel nie prowadzi żadnego procesu sprzedaży nieruchomości i nie poszukuje nabywcy dla posiadanych nieruchomości.

Spotkać się można także z interpretacją ustawy zakładającą, że niezależnie od wątpliwości interpretacyjnych i nierozwiązywalnych problemów praktycznych, w przypadku jakichkolwiek zmian nominalnych właścicieli nieruchomości rolnych zastosowanie ma wymóg, by nowym właścicielem był rolnik indywidualny lub osoba, która uzyskała zgodę prezesa ANR w formie decyzji administracyjnej. Takie stanowisko zaprezentowano przede wszystkim w komentarzu do ustawy autorstwa J. Bieluka (Legalis, 2016), w który stwierdza się ponadto, iż jedynym rozwiązaniem umożliwiającym przeprowadzenie podziału, przekształcenia lub łączenia spółek w razie nieudzielenia zgody przez prezesa ANR na nabycie jest wcześniejsze zbycie nieruchomości rolnej na podmiot spełniający wymogi przewidziane w art. 2a lub też wykupienie nieruchomości rolnej przez ANR po odmowie wyrażenia zgody na dokonanie nabycia nieruchomości rolnej w wyniku podziału, przekształcenia lub łączenia spółek.

Można stracić potrzebną nieruchomość

Podejście takie oznacza w praktyce wywłaszczenie z nieruchomości rolnych podmiotów zamierzających uczestniczyć w procesie reorganizacyjnym. Co więcej nierzadkie będą przypadki, gdy nieruchomości rolne spółki nie mogą być w praktyce przedmiotem obrotu (z uwagi na przykład na rozmiar lub lokalizacje w kompleksie zakładu produkcyjnego). W takich sytuacjach skutkiem tak interpretowanej ustawy byłoby pozbawienie spółek możliwości prowadzenia procesów reorganizacyjnych przewidzianych w kodeksie spółek handlowych. Dla takiego skutku regulacji trudno znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie w założeniach ustawodawcy opisanych w uzasadnieniu projektu nowelizacji.

Wobec tak nieprecyzyjnych i niedopracowanych regulacji, nie można dziwić się, iż przedsiębiorcy starają się uprzednio konsultować swoje kroki z urzędnikami pracującymi w Oddziałach Terenowych ANR. Niestety także praktyka ANR nie sprzyja wypracowaniu jednolitego i pozbawionego pułapek dla przedsiębiorców podejścia. Dopiero bowiem od niedawna interesanci mogą usłyszeć od urzędników ANR, jakie jest oficjalne stanowisko w zakresie wzajemnej relacji obu mechanizmów reglamentacji. Zdaniem Agencji art. 4 u.k.u.z. nie jest przepisem szczególnym wobec art. 2a tejże ustawy, co sprawia, iż w przypadku m.in. podziału, przekształcenia bądź łączenia spółek handlowych skuteczne nabycie nieruchomości na takiej podstawie wymaga zdaniem ANR uprzedniego uzyskania zgody prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych.

Prezentowane przez ANR podejście oznacza w praktyce, że z opisanych uprzednio względów, Agencji nigdy nie będzie przysługiwało prawo wykupu w przypadku połączenia lub przekształcenia spółki. Prowadzi to do stanu prawnego wprost sprzecznego z dosłownym brzmieniem ustawy. Co więcej oznacza to, iż szansę na przekształcenie lub połączenie przy zachowaniu niezmienności substratu majątkowego mają wyłącznie te spółki, które dają rękojmie należytego prowadzenia działalności rolniczej. Przy takim podejściu, to ocena przez ANR w zakresie „rękojmi prowadzenia działalności rolnej" staje się kluczowa dla możliwości korzystania przez spółki z procesów reorganizacyjnych gwarantowanych przez prawo handlowe.

Czy wystarczy spełnić oczekiwania

Niestety nawet w przypadku spółki dającej w ocenie ANR rękojmię prowadzenia działalności rolniczej, nie może być ona pewna, że uzyska pozytywną i prawidłową decyzję prezesa ANR o wyrażeniu zgody na nabycie. Kolejne pułapki dla przedsiębiorcy kryją się w aspektach proceduralnych, a mianowicie:

- spółka uczestnicząca w procesie reorganizacyjnym, nie prowadząca przecież żadnego procesu sprzedaży majątku, może zostać zobowiązana do wykazania braku możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty nie wymagające zgody prezesa ANR (przesłanka z art. 2a ust. 4 pkt 1) ppkt. a) u.k.u.z.) w postaci przedstawienia dowodów na podjęcie próby sprzedaży (m.in. dowodów dokonania publicznych ogłoszeń o sprzedaży);

- w przypadku przekształcenia spółki albo połączenia lub wydzielenia do nowo zawiązywanej spółki może się pojawić wątpliwość czy prawidłowa będzie zgoda ANR wskazująca, jako nabywcę nieruchomości rolnej podmiot przekształcany lub nowo tworzony – tj. podmiot, niezarejestrowany jeszcze w KRS w momencie wydawania decyzji.

Skala interpretacyjnych oraz proceduralnych komplikacji, jakie narastają w przypadku przyjęcia, iż także spółka przejmująca czy przekształcana powinna uzyskać uprzednią zgodę prezesa Agencji na nabycie, skłania zatem do przyjęcia, iż zakładając racjonalność ustawodawcy znowelizowaną ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego należy interpretować w ten sposób, iż właściwym narzędziem reglamentacji znajdującym zastosowanie na gruncie obecnego brzmienia ustawy w odniesieniu do nieruchomości rolnych spółek przechodzących procesy reorganizacyjne spółek jest wykonanie przez Agencję prawa wykupu tych nieruchomości.

Przekształcenie a nabycie

Pewne dodatkowe uwagi należy poczynić w odniesieniu do szczególnego procesu, jakim jest przekształcenie spółki. Zakładając funkcjonowanie aktów prawnych w otoczeniu całego systemu prawa, nie sposób zgodzić się z podejściem, iż ograniczenia obrotu nieruchomościami rolnymi mogą objąć także stan faktyczny, gdy w żadnej mierze nie dochodzi do przeniesienia lub nabycia własności nieruchomości rolnej przez podmiot inny niż dotychczasowy właściciel. Bazując na zdefiniowanym w ustawie pojęciu „nabycia nieruchomości rolnej" należy poczynić konstatację, iż reżimem ustawy objęte powinny być wyłącznie te niektóre wyjątkowe przypadki przekształcenia, gdy dochodzi do zmiany podmiotu będącego właścicielem majątku. W praktyce ma to miejsce jedynie w przypadku przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową (na podstawie art. 584 1 kodeksu spółek handlowych) oraz przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną (art. 26 § 4 i 5 kodeksu spółek handlowych). W odniesieniu do pozostałych modeli przekształceń (przekształceń spółek handlowych) nie dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości, gdyż przekształcenia te oparte są na zasadzie kontynuacji i ciągłości (dalszego przysługiwania tych samych praw podmiotowi zmieniającemu jedynie swoją „szatę zewnętrzną") a nie na zasadzie sukcesji uniwersalnej (wstąpienia w prawa swojego poprzednika).

Reorganizacja na poziomie wspólników

Nie są to jedyne wątpliwości, z jakimi będą musiały zmierzyć się zarządy spółek posiadających nieruchomości rolne. Mechanizmy kontroli obrotu akcjami lub udziałami w takich spółkach budzą nawet większe wątpliwości, co do ich zgodności z konstytucją, a co więcej ich jednoznaczna interpretacja jest właściwie niemożliwa. Jako przykład można wskazać chociażby sytuację, gdy w wyniku czynności innych niż zawarcie umowy sprzedaży akcji lub udziałów dochodzi do zmiany wspólników spółki posiadającej nieruchomość rolną. Zmiana taka może wynikać przykładowo z aportu akcji lub udziałów bądź połączenia spółki-akcjonariusza z innym podmiotem. Art. 4 ust. 6 u.k.u.z. przewiduje w tym wypadku odpowiednie stosowanie regulacji prawa wykupu. Takie uregulowanie tej materii, poza oczywistymi wątpliwościami w zakresie konstytucyjności, wywołuje także wątpliwości interpretacyjne co do najistotniejszej kwestii a mianowicie tego, jakie prawo miało by być w tym wypadku przedmiotem wykupu.

W instrukcji „Zasady obrotu ziemią rolną na rynku prywatnym po 30 kwietnia 2016 r...." zamieszczonej na stronie ANR, wśród uprawnień przysługujących Agencji wymienia się prawo pierwokupu nieruchomości rolnej, prawo pierwokupu udziałów i akcji oraz prawo wykupu (nabycia) nieruchomości rolnych. Nie wskazuje się, by Agencji przysługiwało także prawo wykupu (nabycia) akcji lub udziałów w spółce posiadającej nieruchomość rolną. Oznaczałoby, iż także w tego typu sytuacjach Agencja widzi swoją uprawnienie do realizacji prawa wykupu nieruchomości rolnej. Żaden przepis nie przybliża nas niestety do odpowiedzi, czy nabycie przez nowy podmiot nawet 1 proc. udziałów w spółce posiadającej nieruchomości rolne uprawnia ANR do realizacji prawa wykupu wszystkich nieruchomości rolnych spółki.

Natomiast w przywołanym już komentarzu do znowelizowanej ustawy komentator stoi na stanowisku, że ANR należy zawiadomić o każdym przypadku nabycia udziałów i akcji w tych spółkach, gdy podstawą nabycia jest czynność inna niż umowa sprzedaży, wówczas przysługuje jej prawo wykupu względem tych akcji i udziałów.

Zdaniem autora

Tomasz Fiałek, adwokat, senior managing associate, Deloitte Legal

Niezależnie od istotnych wątpliwości co do zgodności całokształtu nowelizacji z Konstytucją, opisanych szczegółowo w czterech skargach złożonych do Trybunału Konstytucyjnego, ustawa zawiera wiele niejasności, wewnętrznych sprzeczności oraz mechanizmów niedopracowanych w szczegółach. Powoduje to niepewność prawną adresatów regulacji, której bez gruntownej interwencji ustawodawcy nie sposób wyeliminować.

Nie wydaje się też, by pomocną rolę przy interpretacji i stosowaniu ustawy mogła pełnić praktyka ANR. Przy tak zasadniczych błędach poczynionych przy konstruowaniu instytucji prawnych ustawy, wydaje się, że jakąkolwiek interpretację ustawy przyjmie Agencja, będzie ona obarczona pewnymi wadami i niekonsekwencją. Z drugiej strony wydaje się, iż nie należy mieć złudzeń, by sama praktyka Agencji mogła zmierzać w kierunku niwelowania rygorów nakładanych na spółki kosztem uprawnień przyznanych Agencji przez ustawę. W obecnym kształcie regulacji Agencji przyznano bardzo wszechstronne i niejednoznaczne mechanizmy, które bez żadnej formalnej kontroli z zewnątrz i w oparciu o dużą dozę uznania Agencji mogą prowadzić nie tylko do przejmowania nieruchomości rolnych (wliczają w to takie, których ich obecni właściciele nie zamierzają zbywać), ale nawet także do przejmowania całych spółek, w ramach których nieruchomości rolne mogą stanowić nieistotny margines działalności.

Rok funkcjonowania ustawy pokazuje, iż to właśnie Agencja uzyskała kompetencję niemal prawotwórczą, albowiem od podejścia i interpretacji ustawy przez urzędników organu administracji zależą skutki prawne dla właścicieli nieruchomości rolnych. Stan ten wymaga niezwłocznej interwencji ustawodawcy. W interesie Agencji także nie leży uwikłanie w długotrwałe procesy sądowe z obecnymi właścicielami nieruchomości rolnych co do ustalenia rzeczywistych skutków prawnych podejmowanych przez Agencję działań.

Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA