UOKiK: firma uniknie kary, jeśli przyzna się do winy i nie popełni więcej błędów

Rz: Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wszczął precedensowe postępowanie przeciw Gazpromowi i pięciu europejskim partnerom budującym na dnie Bałtyku gazociąg Nord Stream 2. Na czym polega precedens tego przypadku?

Marek Niechciał: Na całą sprawę trzeba patrzeć szerzej niż na nasze ostatnie działania. Nasza przygoda z Nord Stream 2 zaczęła się w końcu 2015 r., gdy sześć firm, w tym rosyjski monopolista, skierowało wniosek o zgodę na koncentrację. Chcieli stworzyć joint venture finansujące budowę gazociągu. Mieliśmy wiele zastrzeżeń do tej transakcji, między innymi uważaliśmy, że to wzmocni i tak już silną pozycję Gazpromu. Wówczas w wyniku naszego działania niedoszli konsorcjanci wycofali wniosek. W praktyce oznaczało to zakaz połączenia. Wiedząc, jak ważnym przedsięwzięciem w skutkach dla Europy jest budowa gazociągu między Rosją a Niemcami, mimo wycofania wniosku nadal przyglądaliśmy się tej sprawie. Niestety, z naszych wstępnych analiz, a także informacji dostępnych publicznie wynika, że uczestnicy transakcji mimo naszego sprzeciwu podpisali umowę na finansowanie budowy gazociągu. Trzeba bowiem powiedzieć jasno: zarówno utworzenie joint venture, na które nasz Urząd się nie zgodził, jak i zawarcie późniejszych umów miało ten sam cel: chodziło przecież o sfinansowanie budowy Nord Stream 2. Może to oznaczać złamanie prawa antymonopolowego, dlatego teraz stawiamy zarzuty Gazpromowi oraz pięciu innym podmiotom.

Były już takie sytuacje?

Nie, i właśnie dlatego to precedens. Nie mieliśmy do tej pory przypadku obejścia naszych zastrzeżeń i sfinalizowania transakcji mimo braku naszej zgody. Sporadycznie zdarza się, że jakiś przejmujący nie zgłosi do UOKiK koncentracji, która wymaga naszego zatwierdzenia. Są to jednak przypadki wyjątkowe, często wynikające z braku świadomości prawnej – dlatego też podchodzimy łagodniej do takich przedsiębiorców. Również w wymierzaniu sankcji finansowych, tak było na przykład w przypadku słowackiego przedsiębiorcy, który przejął współkontrolę nad spółką Empik Media & Fashion bez wcześniejszej naszej zgody.

W jaki sposób Urząd ustalał, co się dzieje z Nord Stream 2?

Od kilku miesięcy analizowaliśmy informacje pojawiające się w przestrzeni publicznej, również doniesienia medialne. Ponadto w postępowaniu wyjaśniającym wystąpiliśmy do pięciu europejskich partnerów Gazpromu.

Do rosyjskiego koncernu też?

Zadowalająca była wiedza uzyskana od firm zachodnich. Zgromadziliśmy spory materiał. Po analizie tego, co udało nam się zebrać i ustalić na podstawie dokumentów, konkluzja mogła być tylko jedna – mogło dojść do obejścia polskiego prawa antymonopolowego. To trochę jak z karuzelami VAT. Analiza pojedynczych transakcji nie daje całego obrazu. Trzeba widzieć to w szerszej perspektywie. W sprawie budowy Nord Stream 2 takie szersze spojrzenie doprowadziło nas do decyzji o wszczęciu postępowania antymonopolowego, czyli postawienia zarzutów.

Jaki był dla was przesądzający o tym argument?

Wycofanie wniosku w 2016 r. Niedoszli konsorcjanci wiedzieli, że aby dokonać transakcji, muszą zapytać o zgodę polski urząd antymonopolowy. Zgłaszając koncentrację, uznali jurysdykcję prawa polskiego urzędu antymonopolowego. Autorzy wniosku, zgłaszając koncentrację, mogli być nieświadomi, że ich wspólne działanie może doprowadzić do umocnienia dominującej pozycji Gazpromu na polskim rynku. Dziś jednak, po naszych zastrzeżeniach, czyli braku zgody na tę transakcję, już wiedzą, jaki jest stan faktyczny i prawny całej sytuacji – a mimo to wchodzą w quasi joint venture i finansują gazociąg.

Jest już jakiś oddźwięk na decyzję Urzędu?

Formalnego ze strony spółek nie mamy. Jest jeszcze na to czas, bo 21-dniowy termin na odpowiedź na nasze zarzuty upływa pod koniec maja. Czas postępowania uzależniony jest od współpracy z wszystkimi podmiotami. Liczę się z tym, że to nie będzie łatwe postępowanie, bo spółki mogą np. chcieć przedłużać termin na odpowiedź. Dla nas jest to jednak sprawa priorytetowa i dołożymy wszelkich starań, by zakończyć ją jak najszybciej. Na razie obserwujemy dość duże zainteresowanie zarówno konsumentów, jak i przedsiębiorców z różnych części świata. Na portalu UOKiK widać ruch pochodzący z różnych stron, również rosyjskich kont – co oczywiście w przypadku tak dużego postępowania jest czymś naturalnym.

Jaki cel ma osiągnąć wszczęte postępowanie?

Prawo antymonopolowe musi być przestrzegane, również przez duże podmioty chcące budować gazociąg w Europie. Z punktu widzenia ekonomicznego podmioty zaangażowane w sprawę nie powinny w ten sposób finansować przedsięwzięcia, które ogranicza konkurencję na rynku.

Jak modelowo rozwiązać tę sprawę?

Jest wiele możliwości. Nie narzucamy żadnego rozwiązania. Dziś stawiamy zarzuty zrealizowania celu transakcji mimo braku naszej zgody i jasno wyartykułowanych zastrzeżeń dwa lata temu.

Załóżmy na moment, że postępowanie skończy się nałożeniem na konsorcjum kar. Zapewne wysokich. Jest pan pewien, że uda się je wyegzekwować?

To też jest argument za precedensowym charakterem tej sprawy. Z drugiej strony nie działamy w próżni prawnej. Doświadczenia innych organów antymonopolowych będą na pewno pomocne w przypadku tej sprawy. Nie szukając daleko, Komisja Europejska potrafi wyegzekwować od firm amerykańskich swoje decyzje. Są procedury, będziemy z nich korzystać. Fundusze obligacyjne, które nie zgodziły się z redukcją długu argentyńskiego, też jakoś przymusiły ten kraj do wypłaty odpowiednich środków. Zakładam więc, że nam również się uda.

A może się obejść bez kary?

Najrozsądniej jest, gdy grzesznik przyzna się do winy i więcej nie popełnia błędów. Nie jesteśmy urzędem skarbowym, który ma na celu optymalizację dochodów państwa, tylko urzędem, który pilnuje, żeby grano fair.

Porozmawiajmy o innej sprawie, w której uczestniczy UOKiK. Stowarzyszenie deweloperów skarży się do premiera, że żądacie od branży, by sama finansowała swe inwestycje. Chodzi o otwarte rachunki deweloperskie. Nie obawiacie się, że branża na tym ucierpi?

Podtrzymujemy nasze stanowisko. Nie zgadzamy się z argumentami deweloperów. Zakup mieszkania to dla konsumenta inwestycja życia. Często związana z wieloletnią umową o kredyt hipoteczny, mocno determinująca pozostałe wydatki. Od wielu lat mówimy, że obecne zabezpieczenia nie są wystarczające, bo gdyby deweloper upadł podczas budowy, to sam otwarty rachunek nie ochroni pieniędzy konsumenta. Zabezpieczenia, jak sama nazwa wskazuje, nie są tworzone na dobre czasy – ale właśnie na kryzysy. Czy mając tę świadomość, mamy zgodzić się z argumentacją deweloperów, że nie potrzeba zabezpieczeń chroniących konsumentów, bo do tej pory nie było spektakularnych upadków deweloperów?

Jak porównać sytuację rynku deweloperskiego z rynkiem bankowym?

Zabezpieczeniem naszych oszczędności przed upadkiem banku są składki na Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Przez wiele lat od upadku Banku Staropolskiego do problemów SKOK Wołomin na szczęście nie było wielu sytuacji zmuszających rynek do skorzystania z tego funduszu. Czy to jednak oznacza, że Bankowy Fundusz Gwarancyjny był przez ten czas niepotrzebny?

Inwestycje deweloperskie na mocy ustawy z 2011 r., z obowiązkiem prowadzenia otwartych rachunków, rozpoczęły się pewnie w 2012–2013 r. Przez ten czas na rynku nie było kryzysu. A ten system jest przewidziany na lata trudne. Nie sposób więc wycofywać rozwiązań, które chronią konsumentów. I jeszcze jeden przykład zabezpieczeń: dziś nasze pieniądze za imprezę turystyczną wpłacone tour operatorowi są lepiej chronione niż te, które płacimy deweloperowi. Czy to nie paradoks?

Na czym polega ta ochrona? W interesie branży deweloperskiej jest, żeby nowe firmy mogły ruszyć i nie upaść.

Uważam, że muszą być pewne bariery do wejścia na takie rynki jak bankowość i finanse czy nieruchomości. Deweloper, który nie potrafi przekonać banku, żeby finansował jego inwestycję, a namawia konsumentów, żeby właśnie jemu powierzyli swoje kilkaset tysięcy złotych na mieszkanie, nie powinien móc na tym rynku zaistnieć. Nie można przerzucać ryzyka nieudanej inwestycji na konsumenta.