Odmowa zezwolenia na zajęcia pasa drogowego musi mieć dobre uzasadnienie

Hanna Z. wystąpiła do burmistrza o zezwolenie na zajęcie części pasa na handel, a ten odmówił jego udzielenia. Wyjaśnił, że obowiązuje zakaz lokalizacji w pasie obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Poza tym Hanna Z. chce prowadzić handel w pasie drogi gminnej będącej głównym ciągiem komunikacji miasta oraz obciążonego dużym natężeniem ruchu. Byłoby to więc niebezpieczne.

Co zniszczy trawę

Burmistrz tłumaczył, że stoisko znajdowałoby się w pasie zieleni pomiędzy parkingiem a chodnikiem. W jego ocenie szczupłość pasa zieleni (szerokość 2,30 m) spowoduje, że handel stworzy „zagrożenie dla ruchu pojazdów i pieszych, utrudni ten ruch, destabilizując sytuację".

Poza tym trawnik podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody, a za jego zniszczenie grozi odpowiedzialność karna.

Hanna Z. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Według niej odmowa burmistrza to wyraz represji i szykan. Jej sklep jest konkurencją dla nowo powstałego pawilonu handlowego oferującego taki sam asortyment towarów. Ponadto burmistrz nie wziął pod uwagę tego, że prowadziła ona działalność w tym samym miejscu od wielu lat.

Natomiast zieleń w miejscu, obok którego znajduje się jej sklep, jest zaniedbana, a istnienie punktu handlowego w żaden sposób nie zakłóca bezpieczeństwa ruchu drogowego i ruchu pieszych. Klienci podchodzą do niej od strony chodnika, stąd niezrozumiałe są zarzuty zagrożenia ruchu na parkingu, na który wychodzą klienci konkurencyjnego sklepu.

SKO przyznało rację burmistrzowi. Jego zdaniem decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, a przepisy zapewniające bezpieczeństwo ruchu drogowego mają pierwszeństwo przed innymi uregulowaniami. Ponadto burmistrz, jako zarządca drogi gminnej, może udzielić zezwolenia na jej zajęcie tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Tymczasem Hanna Z. nie wykazała, że prowadzenie działalności gospodarczej w pasie drogowym, w miejscu przez nią wskazanym, stanowi tego typu przypadek.

Uznaniowość to nie dowolność

Hanna Z. postanowiła walczyć dalej. Wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. I tym razem wygrała. Zdaniem WSA skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia – tłumaczył sąd – stanowiły przepisy ustawy drogowej. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach obiekty budowlane można lokalizować w pasie drogowym. Musi na to zezwolić właściwy zarządca drogi w formie decyzji administracyjnej.

WSA przyznał, że faktycznie decyzja zarządcy zezwalająca na zajęcie pasa ma charakter uznaniowy. Ta uznaniowość jednak nie może być dowolna. Decyzja burmistrza musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

WSA podkreślił, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie stosunkowo niewielkiego skrawka terenu. Wydając decyzję odmowną, burmistrz nie rozważył, czy w wypadku Hanny Z. zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mówi art. 39 ust. 3 ustawy drogowej. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że skarżąca nie wykazała wystąpienia takiej szczególnej okoliczności.

Ponadto burmistrz powinien mieć na uwadze również to, czy działalność handlowa Hanny Z. narusza monopolu innego sprzedawcy. W takim wypadku istnienie konkurencji jest ze wszech miar społecznie korzystne i prowadzi do ochrony interesów społeczności lokalnej, ma ona bowiem wybór.

WSA zacytował wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93). Wynika z niego, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to – jak stwierdził Sąd Najwyższy – że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

Ponadto burmistrz, odmawiając zajęcia pasa, powoływał się na zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników pasa drogowego. Także w tym zakresie – zdaniem WSA – uzasadnienia decyzji burmistrza i SKO są ogólnikowe i nieprzekonujące.

Twierdzenie, że natężenie ruchu drogowego jest duże, nie może stanowić przesłanki służącej ocenie, że punkt handlowy skarżącej wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników drogi. Wprawdzie ma być on zlokalizowany w pasie drogowym, ale jest oddzielony od jezdni pasem zieleni i stosunkowo szerokim chodnikiem, co wyklucza jakikolwiek wpływ na ruch samochodów.

Bez argumentów uzasadnienia

Nie jest też zrozumiałe twierdzenie burmistrza i SKO, że posadowienie spornego punktu handlowego obok, a nie na parkingu, spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów na parkingu. Skarżąca wyraźnie wskazywała, że sprzedaż odbywać się będzie od strony chodnika i klienci będą do niej podchodzić tylko od tej strony. Nie ma także nic wspólnego z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa ruchu drogowego twierdzenie organów (niepoparte zresztą jakimikolwiek ustaleniami), że osoby zatrzymujące się przy stoisku skarżącej będą ograniczały swobodne przejście innych pieszych. Nie ma przepisów zabraniających pieszym zatrzymywania się na chodniku, a ewentualna kolejka kupujących nie musi tarasować chodnika w poprzek, gdyż równie dobrze może się ustawiać wzdłuż chodnika.

Nie może też być mowy o zniszczeniu trawnika. Z akt sprawy, a zwłaszcza z dołączonych do nich zdjęć, nie wynika, by w tym miejscu rosła jakakolwiek zieleń. Ponadto nawet w przypadku istnienia w tym miejscu trawnika organ powinien rozważyć celowość wyłączenia jego fragmentu w związku z wnioskiem Hanny Z.

Nie było reguł sprawiedliwości

WSA zauważył też, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.