Prawa nabyte przedsiębiorcy a uchwała krajobrazowa

Uregulowanie kwestii obecności reklam w przestrzeni publicznej - to jeden z celów ustawy krajobrazowej uchwalonej w 2015 r.. Definiuje ona pojęcie reklamy, szyldu, krajobrazu, krajobrazu kulturowego czy krajobrazu priorytetowego. Na jej podstawie w 2018 r. rada miasta przyjęła uchwałę krajobrazową.

Czytaj także: Uchwały krajobrazowe nie rozwiązały problemu niechcianych billboardów w miastach

Między legalnymi i nielegalnymi

Do sądu administracyjnego skargę na uchwałę wniosła spółka, która w ramach prowadzonej działalności w zakresie reklamy zewnętrznej w poprzednich latach wzniosła na terenie miasta szereg tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zgłoszeń budowlanych. Spółka zaznaczyła, że nie stosuje innych typów tablic i urządzeń reklamowych, niż tzw. billboardy o powierzchni 18 m2.

Przedsiębiorstwo przekonywało, że postanowienia uchwały naruszają jej interes prawny, w szczególności poprzez nieprecyzyjne ustalenie granic obszarów regulowanych przez uchwałę, co uniemożliwia ustalenie, w jakim obszarze znajdują się działki i jakie w związku z tym przepisy się do nich stosuje. Zdaniem spółki kwestionowana uchwała uprzywilejowuje niektóre z tablic i urządzeń reklamowych, w szczególności preferencyjnie traktuje nośniki reklamowe typu citylight. Takie działanie uniemożliwia kontunuowanie na terenie miasta działalność podmiotom gospodarczym, które specjalizują się w wolnostojących tablicach reklamowych typu billboard. - Tymczasem wszystkie te typy nośników reklamowych w równym stopniu wpływają na ład przestrzenny miasta – podkreśliła spółka.

W ocenie przedsiębiorcy ustanowione w uchwale warunki dostosowania istniejących urządzeń do postanowień uchwały nie czynią rozróżnienia między tablicami i urządzeniami reklamowymi istniejącymi legalnie i nielegalnie. Tym samym powodują, że konieczne będzie usunięcie urządzeń w oderwaniu od ich statusu wynikającego z Prawa budowlanego. – Taka konstrukcja narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, ponieważ de facto unieważnia uzyskane zgodnie z Prawem budowlanym pozwolenia na budowę i zgłoszenia – wskazała firma. Zasadę tę narusza zbyt krótki okres dostosowawczy 12 miesięcy z uwagi na to, że tablice i urządzenia reklamowe mają znacznie dłuższy okres trwałości na gruncie przepisów budowalnych.

W odpowiedzi na skargę rada miasta wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podkreślono, że kwestionowana przez spółkę uchwała zawiera regulacje dostosowane do warunków i realiów miasta. W nim ma obowiązywać i być stosowana, zaś jej nadrzędnym celem jest podwyższenie estetyki przestrzeni publicznej i dbałość o wizerunek ulic. W konsekwencji zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, a zapisy uchwały mieszczą się w zakresie ustawowego upoważnienia przyznanego organom gminy.

Odnosząc się do sytuacji tablic i urządzeń reklamowych obecnie istniejących, a niespełniających wymogów uchwały samorząd zauważył, że przepisy ustawy Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, nie dają podstaw do wprowadzania w uchwale regulacji ochronnych praw nabytych poprzez różnicowanie sytuacji podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły tablice i urządzenia reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń lub zgłoszeń. Jak zaznaczono, prawa tych podmiotów zostały należycie zabezpieczone poprzez wprowadzenie wystarczająco długiego okresu dla dostosowania przedmiotowych urządzeń do wymogów uchwały. Rada Miasta podkreśliła jednocześnie, że art. 37 ustawy nie daje podstaw do ustanowienia rekompensat pieniężnych za wykonane czynności związane z dostosowaniem tablic i urządzeń do wymogów powołanych w uchwale.

Rada nie zgodziła się także z zarzutem, jakoby niezgodnie z delegacja ustawową uchwała krajobrazowa w sposób uprzywilejowany traktowała niektóre z typów tablic i urządzeń reklamowych, zaś inne wykluczała, w szczególności na niektórych obszarach miasta. Rada podniosła, że uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, a wybór konkretnych form reklam dla poszczególnych obszarów podyktowany jest ich charakterem urbanistyczno-architektonicznym i wpływem tych obiektów na ład przestrzenny. - Przy czym przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały ważono interes publiczny i prywatny oraz kierowano się zasadą proporcjonalności i równości wobec prawa, a wszelkie przewidziane nią ograniczenia są racjonalne i wynikają z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu – podkreślił samorząd.

Status quo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie. – Lektura skargi oraz załącznika do protokołu z rozprawy pozwala dokonać pewnego spostrzeżenia natury ogólniejszej, mianowicie że skarżąca spółka oczekuje w istocie pozostawienia dotychczasowego status quo. Takie stanowisko nie uwzględnia jednak, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń nie tylko dla obiektów nowych, powstałych już po dacie wejścia w życie uchwały, ale także do obiektów istniejących przed tą datą. Celem zmian wprowadzonych ustawą (...) było bowiem dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej – zauważył na wstępie sąd.

Dalej, zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu do projektu ustawy stwierdzono, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych.

Zdaniem WSA, potwierdzeniem takiego podejścia ustawodawcy do regulowanej materii jest m.in. art. 11 ustawy, który nakłada na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, obowiązek dostosowania się do tych warunków w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zarzuty de lege ferenda

Sąd uznał, że zarzuty naruszenia zasady ochrony praw nabytych, mają zatem charakter zarzutów de lege ferenda. Skierowane są w istocie przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale. Wątpliwości strony skarżącej budzi konstytucyjność mechanizmu stosowania postanowień uchwały reklamowej do istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych, zlokalizowanych w sposób legalny, tj. z dochowaniem prawem przewidzianych procedur, który to mechanizm ustalony został w ustawie, a uchwała krajobrazowa doprecyzowuje jedynie warunki tego mechanizmu.

Ustawodawca nie przewidział w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłączenia z mocy ustawy spod reżimu dostosowania do postanowień uchwały reklamowej tych tablic i urządzeń reklamowych, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej w sposób legalny, co jednoznacznie wynika z treści art. 37a ust. 9 u.p.z.p. - Przepis ten istnieje w systemie prawnym i korzysta z domniemania konstytucyjności. Dopóki domniemanie to nie zostanie podważone, to wydana na podstawie tego przepisu i w jego granicach uchwała także z tego domniemania korzysta – przypomniał sąd.

Dalej WSA wyjaśnił, że okoliczność, iż nośnik został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gminy. Kwestie te nie były bowiem badane przy podejmowaniu decyzji przez organy nadzoru budowlanego. - Gdyby zatem zwolnić istniejące w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe spod obowiązku dostosowania ich do przepisów, utrwalony zostałby jedynie istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian – wskazał sąd.

Ustawowe ograniczenia

Zdaniem WSA w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych, ani z naruszeniem prawa własności czy prawa działalności gospodarczej. – Przede wszystkim wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 konstytucji), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza – wyjaśniono w uzasadnieniu.

Zdaniem sądu wprowadzone ograniczenia nie powodują naruszenia istoty prawa własności. Przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały – podkreślił sąd.

Orzeczenie nie jest prawomocne. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 lutego 2019 r.