Przedsiębiorca musi mieć zgodę współwłaścicieli budynku na sprzedaż alkoholu

Burmistrz udzielił przedsiębiorcy Adamowi M. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 proc. alkoholu oraz piwa w sklepie wielobranżowym. To nie spodobało się współwłaścicielom budynku. Wnieśli zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego.

Chwileczkę, to stare dokumenty

W zażaleniu wskazali, że żaden ze współwłaścicieli nieruchomości nie podpisywał zgody na sprzedaż napojów alkoholowych a zezwolenie wydane zostało na podstawie dołączonych do wniosku Adama M. starych pisemnych zgód właścicieli lokali sprzed kilku lat. Według żalących się, wydane zezwolenie na sprzedaż alkoholu w ich budynku wielorodzinnym (mała wspólnota mieszkaniowa – 5 mieszkań i 2 lokale użytkowe), zostało wydane z rażącym naruszeniem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza. Według SKO podstawę prawną wydanego Adamowi M. zezwolenia stanowi art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć: zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

SKO przyznało, że pominięcie zgody stanowi naruszenie przepisu z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie można jednak, jego zdaniem uznać braku zgody za rażące naruszenie prawa.

Współwłaściciele budynku wnieśli ponownie sprawę do SKO. Ich zdaniem art. 18 ust. 6 pkt. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że koniecznym, bezwzględnym warunkiem formalnym wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w budynku wielorodzinnym, są zgody wskazanych w przepisie osób. Nie zgadzają się oni ze stanowiskiem SKO, że brak ich zgody nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zgoda taka, zgodnie z powołanym przepisem, jest koniecznym warunkiem wydania przez organ pozytywnej decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie przewidują od takich wymogów żadnych wyjątków. Na poparcie swego stanowiska przytoczyli fragment uzasadnienia wyroku NSA z 15 września 2011 r. (sygn. II GSK 855/10).

SKO po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie SKO decyzja burmistrza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgoda ta nie została wprawdzie wyrażona przez wszystkich właścicieli i użytkowników lokali, ale wyraził ją zarządca budynku.

SKO przyznało, że burmistrz popełnił błędy. Jednak musiałyby one być wzięte pod uwagę w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego znaczenie mają jedynie takie naruszenia prawa, które można zakwalifikować, jako rażące, a więc oczywiste i wywołujące skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W treści art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wprost nie wskazał, czy zgoda na sprzedaż napojów alkoholowych dołączana do wniosku winna być wyrażona na potrzeby bieżącego postępowania, czy też wystarczy zgoda wyrażona podczas prowadzenia wcześniejszego postępowania toczącego się z wniosku o wydanie zezwolenia. Nie jest też oczywiste, czy w przypadku budynku wielorodzinnego wystarczy zgoda jedynie zarządcy budynku, czy też muszą ją wyrazić wszyscy właściciele lub użytkownicy.

SKO podzieliło stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1315/120 ) stwierdzając, że nawet gdyby uznać, iż zgoda współwłaścicieli budynku powinna zostać dołączona do wniosku, to jednak brak tej zgody nie narusza w sposób rażący obowiązujących w sprawie przepisów prawa.

Jednak mieli rację

Współwłaściciele budynku wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Powtórzyli w niej argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dodali, że w ramach współwłasności nieruchomości nie został ustanowiony zarządca, w związku z tym, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, dla czynności przekraczającej swoim zakresem czynność zwykłego zarządu, konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

WSA uchylił decyzję. Zdaniem WSA w świetle art. 18 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy zgoda zarządcy to za mało, powinni ją również wyrazić współwłaściciele budynku. Według niego brak zgody stanowił jednak rażące naruszenie prawa. Przypomniał przy tym, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z wydaną w sprawie decyzją prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

W ocenie sądu, błędny jest pogląd SKO, że wydanie przez burmistrza zezwolenia bez wszystkich wymaganych przepisami dokumentów, które należało załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia, stanowi zwykłe naruszenie prawa.

Decyzje zezwalające na sprzedaż alkoholu, wbrew wymaganiom zawartym w treści art. 18 ust.6 pkt. 3 ustawy, tj. bez uzyskania wymaganej w takim przypadku zgody współwłaścicieli, są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Skład orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w tej materii przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2008 r. (II GSK 215/07).

Ochrona dla właściciela

W ocenie WSA organ wydający zezwolenie nie mógł przy badaniu spełnienia wymogu z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy zignorować faktu braku zgody współwłaścicieli budynku na zlokalizowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych w budynku wielorodzinnym stanowiącym między innymi ich współwłasność. Wymieniony przepis ustawy realizuje między innymi funkcję ochronną właściciela budynku, za którego należy uznać poszczególnych współwłaścicieli, w przypadku braku zarządcy wspólnego nieruchomości, przed negatywnymi konsekwencjami sprzedaży napojów alkoholowych w budynku wielorodzinnym. Potencjalne ryzyko związane z tymi konsekwencjami musi być skonfrontowane z prawnie chronionym dobrem, jakim jest mir domowy.

Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa jest zatem pogląd, w którym odmawia się stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydanego przy braku zgody współwłaścicieli nieruchomości z uwagi na mniejszy ciężar gatunkowy takiego naruszenia.

Przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 został sformułowany jednoznacznie, nie wymaga zabiegów interpretacyjnych i nie budzi żadnych wątpliwości, stąd pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej pomimo, że wniosek o zezwolenie nie spełniał wymogów określonych w ustawie, godzi nie tylko w interes współwłaścicieli, którzy nie wyrazili zgody, lecz także w obowiązujący porządek prawny.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 lutego 2017 r. II SA/Sz 1205/16.