Przedsiębiorcy liczą na ugody z Skarbem Państwa

Skarb Państwa jest zastępowany w sporach przed sądami powszechnymi i polubownymi przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Prokuratoria jest związana wnioskami podmiotów reprezentujących Skarb Państwa w przedmiocie cofnięcia pozwu, uznania, zrzeczenia się lub ograniczenia roszczenia oraz zawarcia ugody sądowej. Kierownicy jednostek sektora finansów publicznych są z kolei związani zasadami wydatkowania środków publicznych zawartymi w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zasady dokonywania przez jednostki sektora finansów publicznych ulg w spłacie istniejących wierzytelności cywilnoprawnych Skarbu Państwa zostały zawarte w art. 55–59 ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta nie zawiera jednak żadnych przepisów bezpośrednio dotyczących możliwości zawierania ugód regulujących sporne wierzytelności przez jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 917 Kodeksu cywilnego warunkiem uznania porozumienia za ugodę jest dokonanie przez jego strony wzajemnych ustępstw. Orzecznictwo wskazuje, że dokonanie ustępstw przez tylko jedną stronę porozumienia jest niewystarczające do uznania tego porozumienia za ugodę (np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 21 lutego 2013 r., V ACa 724/12). Wynikiem braku wyraźnej formalno-prawnej podstawy do zawierania ugód przez jednostki sektora finansów publicznych jest niechęć urzędników do dokonywania jakichkolwiek ustępstw w imieniu Skarbu Państwa w obawie przed ewentualnym pociągnięciem do odpowiedzialności na podstawie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Przykład kar umownych

W konsekwencji, Prokuratoria Generalna często prowadzi kosztowne postępowania sądowe obarczone wysokim ryzykiem procesowym aż do wyczerpania środków zaskarżenia. W rezultacie do sądów trafiają sprawy oczywiście przegrane, jak również takie, których koszty obsługi prawnej znacznie przekraczają wartość przedmiotu sporu. Tymczasem, zrzeczenie się roszczenia w niewielkim zakresie, np. co do odsetek lub części kar umownych, może spowodować otwarcie się drugiej strony na możliwość zakończenia sporu w drodze ugody. Nieracjonalność istniejących rozwiązań obrazują problemy związane z naliczaniem kar umownych przy realizacji zamówień publicznych. Zamawiający niejednokrotnie stosują mechanizmy naliczania kar umownych, w których przy pewnym opóźnieniu wysokość kar umownych za opóźnienie przewyższa wysokość kary umownej za odstąpienie od umowy. Przy wystąpieniu opóźnienia przy realizacji kolejnego z wielu etapów inwestycji, wykonawca może stanąć przed dylematem czy odstąpić od umowy, czy realizować inwestycję dalej i wystawiać się na ryzyko potrącenia wysokich kar umownych za opóźnienie. Dylemat taki może zostać rozwiązany poprzez podjęcie mediacji i miarkowanie kary umownej w drodze ugody. W obecnym stanie prawnym urzędnicy podejmujący decyzję o podjęciu mediacji i zrzeczeniu się części kar umownych narażają się jednak na sankcje przewidziane w przepisach o dyscyplinie finansów publicznych.

Opisany problem został zauważony w przygotowanym przez Ministerstwo Rozwoju projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności z 11 lipca 2016 r. Art. 8 projektu zakłada dodanie do ustawy o finansach publicznych art. 54a, zgodnie z którym jednostka sektora finansów publicznych będzie mogła zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla jednostki korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego lub arbitrażowego. Art. 54a wskazuje przy tym kryteria oceny skutków ugody. Zgodnie z tym przepisem ocena ta nastąpi „przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanych kosztów postępowania".

Projekt Ministerstwa Rozwoju należy ocenić pozytywnie. Nie tylko wprowadza on wyraźną podstawę do zawierania ugód przez jednostki sektora finansów publicznych, ale również wskazuje jasne kryteria wyboru ugody jako sposobu rozstrzygnięcia sporu. Jednocześnie katalog przesłanek zawarty w nowym art. 54a ustawy o finansach publicznych ma charakter otwarty, pozwalający urzędnikom na podjęcie decyzji uwzględniającej dodatkowe okoliczności związane ze specyfiką konkretnej sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu „celem projektowanej regulacji jest racjonalizacja działań podmiotów publicznych na wzór podmiotów prywatnych, które dysponują faktyczną możliwością wyboru sposobu zakończenia sporu".

Trzynaście razy szybsze

Racjonalizacja działań sektora publicznego w dziedzinie rozstrzygania sporów jest rozwiązaniem od dawna wyczekiwanym i potrzebnym. Usunięcie wątpliwości dotyczących możliwości zawierania ugód pozwala na korzystanie jednostek finansów publicznych z mediacji. Rozstrzygnięcie sporu w drodze mediacji pozwala z kolei na minimalizację czasu i kosztów postępowania. Jak wskazują eksperci postępowanie mediacyjne jest 13 razy szybsze i 5 razy tańsze niż postępowanie sądowe. Jednocześnie, w odróżnieniu od procesów sądowych, żadna ze stron mediacji nie zostaje obarczona „stygmą", jaką jest wskazanie jej jako strony przegranej. Celem mediacji jest wypracowanie rozstrzygnięcia zadowalającego dla obu stron sporu. Pozwala to na zachowanie poprawnych relacji między stronami i, co często może mieć miejsce w wypadku batalii sądowych, nie zamyka drogi do dalszej współpracy.

Długofalowe relacje

– Firmy z kapitałem zagranicznym, w tym członkowie Francusko-Polskiej Izby Gospodarczej (CCIFP), wskazują na mediację, jako tańszą i bardziej efektywną metodę rozwiązywania sporów. Dotyczy to również sporów z jednostkami sektora publicznego. Udana mediacja prowadzi bowiem do budowania długofalowych relacji, które dla wielu francuskich firm są podstawą ich zaangażowania w rozwój polskiej gospodarki. Ważne jest, by mediacja następowała na jak najwcześniejszym etapie sporu, by wszelkie rozbieżności były wyjaśniane na bieżąco, pozwalając tym samym na terminową realizację projektów. Międzynarodowe Centrum Mediacji, stworzone przez 5 bilateralnych izb gospodarczych, może być skutecznym pomostem pomiędzy firmami zagranicznymi, a sektorem publicznym. Mediatorami są bowiem osoby wielojęzyczne, świetnie poruszające się po systemach prawnych różnych krajów i znające ich specyficzne uwarunkowania kulturowe, co często stanowi największą przeszkodę we wzajemnym zrozumieniu – mówi Joanna Jaroch-Pszeniczna, wicedyrektor CCIFP, przewodnicząca Rady Międzynarodowego Centrum Mediacji.

– Międzynarodowe Centrum Mediacji jest jednym z pierwszych ośrodków mediacyjnych, który prowadzi mediacje pomiędzy przedsiębiorcami i sektorem publicznym. Najbardziej narażone na spory z sektorem publicznym są: branża nieruchomości i budowlana. Nasze doświadczenia mediacyjne wskazują również na częste konflikty związane z realizacją zamówień publicznych – mówi Aleksandra Gąsowska, sekretarz generalny Międzynarodowego Centrum Mediacji, partner zarządzająca w Agencji Infinity.

Szansa na ograniczenie niespójności

Projekt jest kolejnym z konsekwentnych działań Ministerstwa Rozwoju mających na celu promocję ADR rozpoczętych przyjęciem ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wspieraniem polubownych metod rozwiązywania sporów, która weszła w życie w styczniu 2016 r. Już na etapie uzgodnień projektu tej ustawy Prokuratoria Generalna sygnalizowała konieczność jej skorelowania ze zmianami ustaw o finansach publicznych oraz o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wskazywano na niespójność regulacji, gdzie z jednej strony podmiot sektora finansów publicznych odmawiający udziału w mediacji naraża się na obciążenie kosztami postępowania sądowego, a z drugiej wątpliwe jest samo istnienie formalno-prawnych podstaw do podjęcia mediacji przez ten podmiot. Wejście w życie projektu Ministerstwa Rozwoju pozwoli na usunięcie tej niespójności.  —Olga Gerlich

Brak popularności

Popularność alternatywnych metod rozstrzygania sporów (ADR) wśród jednostek sektora finansów publicznych jest znikoma. Zgodnie ze sprawozdaniem z działalności Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa za 2015 r. na 4024 spraw sądowych zakończonych przez Prokuratorię w 2015 r. jedynie 26 zostało zakończone zawarciem ugody. Źródła braku popularności metod ADR wśród jednostek sektora finansów publicznych szukać należy w obowiązujących regulacjach dotyczących dyscypliny finansów publicznych.

Stadionowa ugoda

W listopadzie ubiegłego roku została zawarta ugoda pomiędzy Skarbem Państwa i wykonawcami Stadionu Narodowego w Warszawie. Ugoda zwieńczyła dwuletnie negocjacje mające na celu zakończenie 7 postępowań sądowych o łącznej wartości przedmiotu sporu w wysokości ok. 600 mln zł. Jest to jedna z rzadkich okazji, kiedy Skarb Państwa, co do zasady niechętny zawieraniu ugód, zdecydował się na polubowne zakończenie sporu. Szansę na zmianę nastawienia Skarbu Państwa dają prowadzone obecnie prace legislacyjne zainicjowane przez Ministerstwo Rozwoju.