fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Finanse

Emisja obligacji na dofinansowanie gminy

123RF
Cel emisji obligacji komunalnych musi być zgodny z wymaganiami wskazanymi w przepisach o finansach publicznych. Dla ważności czynności prawnych polegających na emisji, wykonywanych przez wójta, potrzebna jest kontrasygnata skarbnika.

Jednym ze sposobów zdobycia przez gminę dodatkowego źródła finansowania jest emisja obligacji. Taką możliwość przewidziano zarówno w ustawach: o obligacjach (dalej u.o.) i o finansach publicznych (dalej u.f.p.), jak i w ustawie o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Emisja obligacji przez gminę wymaga jednak spełnienia wymagań określonych w przepisach.

Krok 1. Ustalenie celu i wartości emisji

Dopuszczalne cele emisji obligacji określono w art. 89 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem jednostki samorządu terytorialnego (dalej j.s.t.), a więc także gmina, mogą emitować papiery wartościowe na:

- pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu j.s.t. (zastrzeżono, że papiery wartościowe przeznaczone na ten cel podlegają wykupowi w tym samym roku, w którym zostały wyemitowane),

- finansowanie planowanego deficytu budżetu j.s.t.,

- spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, bądź

- wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 32 u.o. w sytuacji, gdy emitentem obligacji jest j.s.t., obowiązkowe jest określenie celu emisji. Po określeniu celu emisji, emitent nie może przeznaczyć środków pochodzących z emisji na inny cel. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 marca 2015 r. (sygn. I SA/Gl 1355/14, LEX nr 1676410) przyjęto, że wymóg oznaczenia przez j.s.t. celu emisji obligacji jest spełniony, jeżeli uchwała o emisji obligacji wskazuje jeden z celów wymienionych w art. 89 ust. 1 u.f.p. Cele emisji obligacji mogą być określone dokładniej, zwłaszcza w zakresie planowanych inwestycji, ale wybór stopnia uszczegółowienia opisu tych celów należy do emitenta. W orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 17 października 2013 r. (znak BDF1/4900/47/52/RN-14/13/RWPD-49761, Biul. NDFP 2014/1/6) zwrócono uwagę, że ewentualne zaciąganie przez j.s.t. zobowiązania na podstawie więcej niż jednej z regulacji zawartych w art. 89 ust. 1 pkt 1-4 u.f.p. powinno mieć odzwierciedlenie we właściwym wskazaniu podstawy prawnej.

Przykład:

W uchwale nr XXIX/233/2017 Rady Miasta i Gminy Wiązów z 31 marca 2017 r. w sprawie emisji obligacji komunalnych oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu stwierdzono m.in., że zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p. celem emisji obligacji jest częściowe sfinansowanie w 2017 r. planowanego deficytu budżetu gminy w związku z realizacją inwestycji oraz spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów. Natomiast w uchwale nr 432/L/14 Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z 25 czerwca 2014 r. w sprawie emisji obligacji komunalnych, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4 u.f.p. przyjęto, że środki uzyskane z emisji obligacji zostaną przeznaczone na sfinansowanie spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE.

Dodatkowe wymagania w zakresie wskazania planowanych inwestycji dotyczą sytuacji, gdy gmina decyduje się na emisję obligacji przychodowych (na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 u.o.). Zasadą jest, że za zobowiązania wynikające z obligacji emitent odpowiada całym swoim majątkiem (art. 13 u.o.). Gmina może jednak emitować obligacje przychodowe, czyli takie, które uprawniają obligatariusza do zaspokojenia roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami gminy:

- z całości albo części przychodów lub majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane w całości albo części ze środków uzyskanych z emisji obligacji, bądź

- z całości albo części przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez gminę jako emitenta.

W przypadku obligacji przychodowych gmina może ograniczyć swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z tych obligacji do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia, do których obligatariuszom przysługuje wskazane wyżej pierwszeństwo. W razie podjęcia uchwały o emisji obligacji przychodowych, w takiej uchwale trzeba określić:

- przedsięwzięcie, z którego obligatariusze mają prawo zaspokoić swoje roszczenia z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami gminy,

- sposób obliczenia przychodów z tego przedsięwzięcia oraz

- do jakiej części przychodów z przedsięwzięcia lub majątku przedsięwzięcia będzie przysługiwać obligatariuszom uprawnienie do zaspokojeniu roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami gminy.

Uchwała o emisji obligacji przychodowych może określać więcej niż jedno przedsięwzięcie (por. art. 24-26 u.o.).

Przykład:

W uchwale nr VIII/112/2015 Rady Miejskiej Wałbrzycha z 25 maja 2015 r. w sprawie emisji obligacji przychodowych gminy Wałbrzych oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przyjęto m.in., że środki uzyskane z emisji obligacji zostaną przeznaczone na refinansowanie kosztów finansowania przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie oraz modernizacji komunalnych budynków mieszkalnych (przedsięwzięcie). Roszczenia obligatariuszy wobec gminy z tytułu obligacji miały zostać zaspokojone m.in. z:

- całości przychodów z przedsięwzięcia - stanowiących 100 proc. wpływów z tytułu czynszu oraz opłat i zaliczek

za najem określonych w uchwale lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży oraz odsetek wynikających z nieterminowego regulowania tych należności oraz

- całości majątku przedsięwzięcia, czyli określonych w tej uchwale nieruchomości zabudowanych (por. wyjaśnienia Ministerstwa Rozwoju dotyczące finansowania rewitalizacji, https://www.mr.gov.pl).

W przypadku emisji obligacji przychodowych trzeba pamiętać, że gmina nie będzie mogła zbywać ani obciążać składników majątkowych przedsięwzięcia, z wyjątkiem sytuacji gdy dokona zbycia w ramach prawidłowej gospodarki, nie powodując istotnego zmniejszenia wartości tego przedsięwzięcia. Wierzytelności tworzące przychody, do których obligatariuszom przysługuje pierwszeństwo w zaspokojeniu roszczeń, nie mogą być przedmiotem zabezpieczenia zastawem ani nie mogą zostać przeniesione na osoby trzecie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.f.p. suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej gminy. Jeżeli np. emisja obligacji ma dotyczyć tylko finansowania planowanego deficytu budżetu gminy, to wysokość emisji nie powinna przekroczyć kwoty deficytu ustalonego w budżecie na dany rok (por. uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 16 kwietnia 2010 r., znak 12/70/2010, LEX nr 579759). W razie zamiaru emisji obligacji przez gminę (z wyłączeniem emisji na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy), wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości wykupu obligacji (art. 91 ust. 2 u.f.p.). Tę opinię trzeba będzie przedstawić bankowi, który ma przeprowadzić emisję.

Ważne!

Warunkiem przystąpienia do emisji obligacji komunalnych jest przestrzeganie indywidualnego wskaźnika zadłużenia określonego w art. 243 u.f.p. W przypadku emisji obligacji przychodowych gmina skorzysta z obniżenia tego wskaźnika w kolejnych latach zgodnie z art. 243a u.f.p.

Krok 2. Podjęcie uchwały przez radę gminy i opinia regionalnej izby obrachunkowej

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b u.s.g. emitowanie obligacji oraz określanie zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta – jako sprawa majątkowa gminy, przekraczająca zakres zwykłego zarządu – należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Potrzebna jest więc uchwała rady gminy regulująca te zagadnienia. Podkreśla się, że w takiej uchwale nie można ograniczyć się do wskazania zamiaru emisji (por. uchwała RIO we Wrocławiu z 29 grudnia 2011 r., znak 111/2011, LEX nr 1726249). W myśl art. 58 u.s.g. wskazana wyżej uchwała jako dotycząca zobowiązań finansowych gminy powinna wskazywać źródła, z których te zobowiązania zostaną pokryte. Do jej podjęcia potrzebna jest bezwzględna większość głosów oraz obecność co najmniej połowy ustawowego składu rady. W u.s.g. nie sprecyzowano jako należy rozumieć pojęcie: bezwzględną większość głosów. Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z 16 września 1993 r. (sygn. SA/Ka 1351/93, OwSS 1994/1/42), należy wyjść od zasady niepodzielności głosu, czyli od tego, że jeden głos jest zawsze minimalną jednostką obliczeniową w każdym głosowaniu. Przy nieparzystej liczbie głosujących nie da się zastosować reguły: 50 proc. +1 głos. Bezwzględną większością głosów jest więc pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów.

Z uwagi na art. 58 ust. 1 u.s.g. oraz regulacje zawarte w u.o. (por. np. art. 6 dotyczący warunków emisji oraz art. 32-33 tej ustawy) zwraca się uwagę, że uchwała rady gminy o emisji obligacji powinna wskazywać m.in.:

- cel emisji,

- rodzaj obligacji (m.in. czy będą to obligacje imienne, czy na okaziciela, czy będzie obowiązywał zakaz lub ograniczenia zbywania obligacji imiennych, czy obligacje nie będą miały formy dokumentu),

- wartość nominalną i maksymalną liczbę obligacji, strukturę emisji (m.in. podział na serie), cenę emisyjną, tryb emisji, źródło spłaty,

- opis świadczeń gminy jako emitenta wynikających z obligacji, wysokość tych świadczeń lub sposób, w jaki będzie ustalana, termin i sposób spełniania świadczeń, a w przypadku obligacji niemających postaci dokumentu dodatkowo określenie dni, według których ustala się uprawnionych do świadczeń (jeżeli przewidywane jest oprocentowanie obligacji, trzeba wskazać wysokość tego oprocentowania lub sposób, w jaki będzie ustalana oraz datę, od której oprocentowanie będzie naliczane),

- informację o zabezpieczeniach wierzytelności wynikających z obligacji albo braku zabezpieczenia.

Zgodnie z art. 33 u.o. emisja obligacji może nastąpić w trybie:

- oferty publicznej (czyli udostępniania, co najmniej 150 osobom na terytorium jednego państwa członkowskiego lub nieoznaczonemu adresatowi, w dowolnej formie i w dowolny sposób, informacji o obligacjach i warunkach ich nabycia, stanowiących wystarczającą podstawę do podjęcia decyzji o nabyciu tych obligacji) albo

- przez proponowanie nabycia obligacji w inny sposób.

W myśl art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych uchwała rady gminy w sprawie emisji obligacji podlega zbadaniu przez RIO jako organ nadzoru w zakresie zgodności z prawem. Ponadto, na podstawie art. 13 pkt 1 i art. 19 ust. 2 tej ustawy, skład orzekający RIO wydaje opinię o możliwość wykupu obligacji.

Przykład:

W uchwale nr XLI/358/2017 Rady Miejskiej w Drezdenku z 30 marca 2017 r. w sprawie emisji obligacji oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przyjęto m.in., że gmina wyemituje 6.000 obligacji o wartości nominalnej 1.000 zł każda, a emisja obligacji nastąpi przez propozycję nabycia skierowaną do indywidualnych adresatów, w liczbie mniejszej niż 150 osób. Obligacje będą obligacjami na okaziciela, nie będą posiadały formy dokumentu i nie będą zabezpieczone. Obligacje zostaną wyemitowane w 2017 r. w 4 seriach: seria A17 o wartości 500.000 zł, seria B17 o wartości 2.000.000 zł, seria C17 o wartości 2.000.000 zł oraz seria D17 o wartości 1.500.000 zł. Cena emisyjna obligacji będzie równa wartości nominalnej. Wykupienie obligacji nastąpi w następujących terminach: obligacje serii A17 w 2021 r., obligacje serii B17 w 2022 r., obligacje serii C17 w 2023 r., a obligacje serii D17 w 2024 r. Obligacje zostaną wykupione według wartości nominalnej. Dopuszczono nabycie przez gminę obligacji dowolnej serii lub jej części przed terminem wykupu w celu ich umorzenia, a także możliwość nieskorzystania z emisji niektórych serii obligacji. Oprocentowanie obligacji będzie naliczane od wartości nominalnej i wypłacane w okresach półrocznych, liczonych od daty emisji. Oprocentowanie będzie zmienne, równe stawce WIBOR 6M, ustalanej na 2 dni robocze przed rozpoczęciem okresu odsetkowego, powiększonej o marżę. Uchwałą nr 307/2017 składu orzekającego RIO w Zielonej Górze z 9 maja 2017 r. zaopiniowano pozytywnie możliwość wykupu tych obligacji.

Krok 3. Zawarcie umowy z bankiem organizującym emisję

W myśl art. 60 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wójtowi przysługuje wyłączne prawo emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy. Po podjęciu uchwały w sprawie emisji obligacji przez radę wójt wykonuje dalsze czynności potrzebne do przeprowadzenia emisji. Najczęściej zawierana jest umowa z bankiem, który na podstawie tej umowy wykonuje prace związane z przygotowaniem emisji, organizuje sprzedaż obligacji i obsługuje emisję do czasu wykupu obligacji.

W art. 262 ust. 1-2 u.f.p. przewidziano, że dla ważności czynności prawnych wójta polegających na emisji papierów wartościowych konieczna jest kontrasygnata skarbnika gminy. Jest to przepis szczególny w stosunku do regulacji u.s.g. dotyczących składania oświadczeń woli w imieniu gminy. Zgodnie z art. 4 pkt 3 lit. j ustawy - Prawo zamówień publicznych, ustawy tej nie stosuje się do zamówień, których przedmiotem są usługi finansowe związane z emisją, sprzedażą, kupnem lub zbyciem papierów wartościowych. Do procedury wyboru banku, który zorganizuje emisję, nie trzeba więc stosować reguł określonych w tej ustawie. Z chwilą wykupu obligacje ulegną umorzeniu. Roszczenia wynikające z obligacji, w tym roszczenia o świadczenia okresowe, przedawniają się z upływem 10 lat. ?

podstawa prawna: art. 2 pkt 5, art. 4-98 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (DzU z 2015 r. poz. 238 ze zm.)

podstawa prawna: art. 89-91, art. 243-243a, art. 262 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 1870 ze zm.)

podstawa prawna: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b, art. 58, art. 60 ust. 2 pkt 2, art. 90 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 446 ze zm.)

podstawa prawna: art. 11 ust. 1 pkt 3, art. 13 pkt 1, art. 19 ust. 1-2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 561)

podstawa prawna: art. 4 pkt 3 lit. j ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. DzU 2015 r. poz. 2164 ze zm.)

Definicja obligacji

Obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent (gmina) stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. Obligacje emitowane w serii to obligacje reprezentujące prawa majątkowe podzielone na określoną liczbę równych jednostek. W razie emisji obligacji przez gminę konieczne jest wskazanie celu emisji.

- art. 4 ustawy o obligacjach

Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA