Sądy administracyjne kontrolują konstytucyjność przepisów

Konstytucja RP z 1997 r. utrzymała w Polsce tzw. skoncentrowany model kontroli konstytucyjności prawa. Taki system zakłada funkcjonowanie jednego, wyspecjalizowanego sądu, którego zadaniem jest badanie zgodności przepisów prawa z konstytucją. Takie kompetencje przyznane wprost przez ustawę zasadniczą posiada tylko Trybunał Konstytucyjny. Systemy prawne innych państw znają model zdekoncentrowanej kontroli konstytucyjności, gdzie każdy sąd jest uprawniony do dokonywania takich ocen (np. Stany Zjednoczone) lub modele pośrednie, gdzie niezależnie od istnienia sądu konstytucyjnego jest ona wykonywana przez inne sądy (np. Portugalia). Tymczasem kontrola konstytucyjności prawa wykonywana przez sądy powszechne i sądy administracyjne w Polsce jest zjawiskiem pojawiającym się w praktyce orzeczniczej.

Czytaj także: Isański: większość wyroków sądów administracyjnych niezgodna jest z prawem

Obowiązek dokonania wykładni

Podstawa takiego działania sądów sprowadza się do dwóch przepisów – art. 8 ust.  2 Konstytucji RP, zgodnie z którym normy w niej zawarte stosuje się bezpośrednio chyba, że sama ustawa zasadnicza stanowi inaczej oraz art. 178 ust. 1 na mocy którego sędziowie podlegają tylko konstytucji i ustawom.

Bezpośrednie stosowanie przepisów konstytucji nie przyznaje sądom uprawnienia do odmowy stosowania przepisów ustaw za każdym razem, o ile pojawiają się wątpliwości co do ich konstytucyjności. Zasadniczo nie jest możliwe pominięcie przepisu ustawy i orzeczenie bezpośrednio na podstawie ustawy zasadniczej.

Na sądzie spoczywa natomiast obowiązek przeprowadzenia takiej wykładni przepisu ustawowego, który będzie skutkował wyinterpretowaniem normy prawnej zgodnej z konstytucją. Takie dyrektywy wykładni zostały sformułowane w jednym z orzeczeń NSA:

Z orzecznictwa

„Obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, zatem nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem. Odwołanie do tego kontekstu również stanowi bezpośrednie stosowanie Konstytucji w rozumieniu art. 8 ust. 2. Dlatego, jeżeli treść przepisu ustalona na podstawie dyrektyw I stopnia (językowej, systemowej i celowościowej) jest rozbieżna lub budzi wątpliwości co do zgodności z aktualną aksjologią, sądy powinny stosować generalne dyrektywy wykładni"

- wyrok NSA z 10 października 2017, sygn. II GSK 1954/16, LEX nr 2425551

Jeżeli na skutek przeprowadzenia takiej wykładni sądowi administracyjnemu nie uda się usunąć wszystkich wątpliwości, to powinien zawiesić postępowanie i zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Trzeba spełnić dwa warunki

Dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych wskazuje ponadto na sytuacje w których nie jest konieczne posłużenie się pytaniem prawnym i dopuszczalna z urzędu jest odmowa zastosowania przepisu ustawy. Takie przypadki wiążą się z pojęciem „oczywistej niekonstytucyjności". By dany przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP w oczywisty sposób muszą być spełnione łącznie dwa warunki:

- treść danego przepisu musi w sposób oczywisty (treściowy) być niezgodną z przepisem konstytucyjnym;

- zbliżony stan prawny winien zostać wcześniej negatywnie oceniony przez Trybunał Konstytucyjny.

Te dwa czynniki są podstawą dla sądu, by nie stosować instytucji pytania prawnego (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2018, sygn. II GSK 2706/17, LEX nr 2455181). Za przykład takiej sytuacji może posłużyć jedno z orzeczeń wydanych przez gliwicki WSA:

Z orzecznictwa

„Na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji sąd władny jest stwierdzić, w indywidualnej sprawie, że skoro niezgodna z Konstytucją była norma zawarta w art. 70 § 6 o.p., [...] to również do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zawierającego tożsamą regulację należy odnieść te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w przytoczonym wyroku Trybunału".

- wyrok WSA w Opolu z 8 sierpnia 2018, sygn. I SA/Op 450/17, LEX nr 2539701.

Niekiedy sądy stawiają sprawę wprost stwierdzając, że obowiązek skierowania pytania prawnego nie ma charakteru bezwzględnego.

W wyjątkowych sytuacjach

Wyrokowanie na podstawie przepisów konstytucji z pominięciem przepisów ustawy może mieć miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach. W praktyce wiąże się to z tzw. zakresowymi wyrokami TK, które stwierdzają niekonstytucyjność przepisu rozumianego tylko w jakiejś części. Przykładem takich działań sądów administracyjnych są sprawy, które dotyczą art. 156 §par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który to przepis został uznany za niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (zob. wyrok TK z 12 maja 2015, sygn. P 46/13, LEX nr 1682732).

Z uwagi na zaniechanie prawodawcy polegające na niedostosowaniu stanu prawnego do sentencji rzeczonego wyroku orzecznictwo dopuściło rozstrzyganie takich spraw bezpośrednio w oparciu o normy konstytucyjne. Z uwagi na art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, z mocy którego wyroki TK mają moc powszechnie obowiązującą, sądy administracyjne są zobowiązane do wyinterpretowania normy prawnej zgodnej z Konstytucją RP:

Z orzecznictwa

„Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej".

- wyrok NSA z 20 lutego 2019, sygn. II OSK 694/17, LEX nr 2633565.

Orzekanie oparte na bezpośrednim stosowaniu przepisów Konstytucji RP może polegać także na uznawaniu przez sąd publicznych praw podmiotowych wynikających z jej przepisów. Prawo takie nie musi być precyzyjnie określone samymi normami konstytucyjnymi. W takiej sytuacji dopuszczalne jest pomocnicze posługiwanie regulacjami ustawowymi, które służą konkretyzacji takich uprawnień (zob. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2017, sygn. IV SA/Wa 89/17, LEX nr 2391806).

Przepisy rozporządzeń

W praktyce orzeczniczej zdarzają się sytuacje, w których sądy administracyjne dokonują kontroli konstytucyjności przepisów zawartych w rozporządzeniach. Podstawą takich działań jest art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z którego wynika, że sądy nie są wiązane przez przepisy rangi podustawowej niezależnie od ich powszechnie obowiązującego charakteru. Z uwagi na incydentalnych charakter takiej kontroli orzeczenia sądów stwierdzające niekonstytucyjność rozporządzenia nie mogą mieć skutku powszechnie obowiązującego. Mogą one mieć skutek tylko dla stron występujących w danej sprawie. Nie zmienia to faktu, że w innych podobnych sprawach mogą być powoływane przez inne sądy i służyć do budowania linii orzeczniczych.

Sama kompetencja sądów odnosząca się do kontroli takich norm prawnych nie budzi kontrowersji, za jej istnieniem przemawia orzecznictwo TK (zob. postanowienie TK z 13 stycznia 1998, sygn. U 2/97, LEX nr 31042) i dotychczasowego orzeczenia sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga fakt, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne względem aktów normatywnych rozciąga się nie tylko na treść norm w nich zawartych ale też na proces ich stanowienia (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2011, sygn. I OSK 2102/10, LEX nr 1082693).

Z uwagi na kazuistyczny charakter tego typu zagadnień prawnych trzeba zaznaczyć, że nie ma możliwości zaskarżenia przepisów rozporządzeń wprost do sądu administracyjnego. Badanie ich konstytucyjności następuje przy okazji rozpatrywania spraw należących normalnie do właściwości sądów administracyjnych. O tym jak należy dokonywać takiej, dokonywanej wpadkowo, kontroli wypowiedział się NSA w jednym z orzeczeń:

Z orzecznictwa

„Gdy efekt kontroli legalności aktów indywidualnej interpretacji podatkowej doprowadzi do wniosku, że oceniany akt podustawowy narusza ustawy, sąd administracyjny obowiązany jest regulację taką pominąć. Tym bardziej więc uprawnienie takie posiada w sytuacji, gdy domniemanie legalności danego unormowania zostało obalone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i to nawet wtedy, gdy wejście w życie tego orzeczenia zostało odroczone".

- wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2010, sygn. I FSK 1387/08, LEX nr 593588.

Rozproszona kontrola

W związku z powyższym należy zauważyć, że rozproszona kontrola konstytucyjności prawa w Polsce jest faktem. Jakkolwiek jej zakres jest węższy niż w państwach w których jest ona dopuszczona wprost przez przepisy ustaw zasadniczych. Najbardziej prawdopodobne jest zakwestionowanie przed sądem administracyjnym konstytucyjności przepisów zawartych w rozporządzeniu lub innym akcie wykonawczym do ustawy. Z kolei kontrola norm ustawowych ma charakter jednostkowy i wiąże się z reguły zaniechaniami prawodawcy powstałymi w związku z niewykonywaniem wyroków TK.

Skuteczność zakwestionowania takiego przepisu przed sądem administracyjnym uzależniona jest od oczywistości naruszenia przepisu konstytucji i istnienia odpowiedniego orzeczenia Trybunału odnoszącego się do danej materii. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie jest jasne czy zakres kontroli norm ustawowych odnosi się także do sposobu ich stanowienia. Stąd strony chcące skorzystać z takiego środka prawnego muszą liczyć z wysokim stopniem ryzyka procesowego odnoszącego się do jego skuteczności.