O konsultacjach społecznych bez przekłamań

autor: paweł gałka

źródło: Fotorzepa

+zobacz więcej zdjęć

Nie można dziś zarzucać rządowi, że proces legislacyjny jest niedostępny. Wręcz przeciwnie: jest dostępny i transparentny – przekonuje sekretarz Rady Ministrów, prezes Rządowego Centrum Legislacji Maciej Berek

W  ostatnich tygodniach przedmiotem publicznego zainteresowania stały się zasady prowadzenia konsultacji społecznych w ramach rządowej procedury prawodawczej. Chciałbym skupić uwagę na zarzutach, które zostały publicznie sformułowane ("Rz" z 14 i 23 grudnia 2011 r. oraz z 2 lutego 2012 r.), a które dotyczą rzekomego ograniczenia zakresu konsultacji społecznych.

Źródło

Regulamin pracy Rady Ministrów opisuje wszystkie etapy opracowywania i przygotowywania projektów aktów prawnych przyjmowanych przez rząd. Generalną zasadą jest poddawanie projektu aktu prawnego najpierw tzw. uzgodnieniom międzyresortowym oraz właśnie konsultacjom społecznym, a następnie rozpatrywanie go przez stały Komitet Rady Ministrów, komisję prawniczą w ramach prac Rządowego Centrum Legislacji i dopiero wtedy rozpatrzenie dokumentu przez Radę Ministrów. Nakaz przeprowadzenia konsultacji projektu wynikać może przede wszystkim z przepisów różnych ustaw (choćby ustawy o związkach zawodowych czy ustaw regulujących funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych), regulamin pracy Rady Ministrów statuuje jednak najbardziej ogólną i szeroką regułę poddawania projektów dokumentów rządowych konsultacjom społecznym.

Regulaminową podstawą przeprowadzania konsultacji społecznych projektów jest przepis § 12 ust. 5, którego treść – co warto podkreślić – pozostaje niezmienna od początku obowiązywania ww. uchwały (czyli od kwietnia 2002 r.). Co więcej, analogiczna w treści regulacja ujęta była w poprzednim regulaminie pracy Rady Ministrów (z lutego 1997 r.). Już sama ta okoliczność uprawnia do postawienia pytania o uzasadnienie zarzutów o „zmianie warunków" prowadzenia konsultacji społecznych.

Przywołany przepis przewiduje możliwość skierowania projektu dokumentu rządowego do zaopiniowania przez organizacje społeczne oraz inne zainteresowane podmioty i instytucje. O tym, czy dokument zostanie skierowany do konsultacji, należy decydować, biorąc pod uwagę treść projektu dokumentu rządowego, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym jego znaczenie oraz przewidywane skutki społeczne i ekonomiczne, stopień jego złożoności oraz jego pilność.

Fakultatywność konsultacji prowadzonych na podstawie § 12 ust. 5 regulaminu nie jest rozumiana jako ich "dowolność". Tak sformułowane regulaminowe przesłanki oznaczają, że każdy dokument, który może się wiązać z istotnymi skutkami albo którego treść przewiduje ważkie nowe rozwiązania prawne, powinien być poddany konsultacjom, jeśli jakieś szczególne okoliczności nie stoją temu na przeszkodzie. Przeprowadzenie konsultacji społecznych jest w większości niezbędne dla dokonania i przedstawienia Radzie Ministrów oceny skutków projektu.

O co chodziło w grudniowej zmianie

W 2009 r. dokonano reformy rządowej procedury legislacyjnej, przyjmując jako regułę, że opracowanie i przedstawienie RM projektu ustawy powinno być poprzedzone przyjęciem przez nią założeń do tej ustawy. Zgodnie z uchwaloną wówczas zmianą regulaminu założenia miały być dokumentem opisującym bardzo dokładnie i we wszystkich szczegółach elementy przyszłej ustawy. Po wejściu w życie tej zmiany objęcie konsultacjami bardzo szczegółowych rozwiązań zawartych w założeniach powodowało, że ponowne konsultowanie tych samych rozwiązań, tyle że już zawartych w projekcie ustawy, było w wielu wypadkach uznawane za zbędne. Konsultacje polegać bowiem powinny na przedstawieniu partnerom istoty nowej regulacji bez względu na formę, jaką projekt wprowadzający tę regulację przyjmuje na danym etapie.

Uchwałą z 6 grudnia 2011 r. RM dokonała kolejnej zmiany swojego regulaminu, modyfikując formę, jaką przyjmować mają założenia do projektów ustaw. Ani treścią, ani nawet intencją tej uchwały nie było ograniczenie udziału obywateli w procesie legislacyjnym, lecz modyfikacja trybu rządowych prac nad projektami ustaw. Zgodnie z nowymi wymaganiami założenia stały się dokumentem syntetycznym, który obejmować ma zwięzłe przedstawienie celu projektowanej ustawy oraz zakresu przewidywanych regulacji i zasadniczych kwestii wymagających uregulowania (w tym zniesienia dotychczasowych lub powołania nowych organów lub instytucji). W praktyce założenia nie będą więc już opisem poszczególnych przepisów przyszłego projektu ustawy, ale dokumentem, który ma przedstawiać najważniejsze elementy nowej regulacji. Taka zmiana charakteru założeń będzie w konsekwencji wymuszała zmianę zakresu prowadzonych konsultacji. W konkretnych wypadkach konsultowany będzie zarówno projekt założeń, jak i projekt ustawy, albo konsultacjom zostanie poddany dopiero projekt ustawy zawierający wszystkie szczegółowe rozwiązania. Zawsze jednak ocena zasadności przeprowadzenia i zakresu konsultacji społecznych musi uwzględniać wymienione wyżej okoliczności (waga projektu, jego przedmiot, zakres oddziaływania nowej regulacji).