Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Publicystyka

Grzegorz Napieralski o OFE i Trybunale Konstytucyjnym

Grzegorz Napieralski
Fotorzepa, Dominik Pisarek Dominik Pisarek
Głównym problemem uchwalonej ustawy o OFE jest to, że nie zapewnia ona gwarancji stabilnych, przyzwoitych emerytur kolejnym pokoleniom Polaków – ostrzega przewodniczšcy SLD
Polemika pomiędzy prof. Jerzym Stępniem, byłym przewodniczšcym Trybunału Konstytucyjnego a prof. Ryszardem Bugajem, którš mieliœmy okazję œledzić w ostatnich tygodniach na łamach „Rzeczpospolitej", wydaje się mijać meritum sprawy. Z jednej strony mamy przeprowadzonš w poœpiechu, nieprzygotowanš i wštpliwš reformę emerytalnš, a z drugiej – rolę Trybunału Konstytucyjnego w procesie legislacyjnym. O jednym i drugim należy dyskutować, choć z różnych perspektyw, bo zarówno OFE wymagajš dalszych racjonalnych zmian, jak i rola Trybunału Konstytucyjnego powinna być na nowo zdefiniowana – nie po to jednak, aby mu ujmować kompetencji, tylko aby lepiej chronić prawa obywateli.

Obrona oblężonej twierdzy

Koalicja Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego przegłosowała w parlamencie rzšdowš propozycję zmian w systemie emerytalnym. Przywišzanie rzšdzšcej większoœci do swoich racji było tak wielkie, że nie tylko odmówiono prawa do organizacji wysłuchania publicznego, ale także z góry odrzucano wszelkie zgłaszane przez opozycję poprawki. Przekonanie o obronie oblężonej twierdzy wœród posłów koalicji PO-PSL było tak wielkie, że poległyby nawet poprawki eliminujšce z przedłożenia rzšdowego błędy ortograficzne... Na pocieszenie dla opozycji pozostaje fakt, że w taki sam sposób Donald Tusk potraktował także senatorów PO, którym najwyraŸniej zabroniono przyjmować jakichkolwiek poprawek, aby nie przedłużać procedowania. Tym sposobem Senat dał do ręki zwolennikom likwidacji izby wyższej bardzo przekonujšcy argument. W końcu uchwalona w hazardowym tempie ustawa decydujšca o około 30 mld złotych rocznie, czyli kwocie pięciokrotnie większej niż nakłady na naukę i szkolnictwo wyższe i porównywalnej z wydatkami na armię czy służbę zdrowia, znalazła się na biurku prezydenta i... została niezwłocznie podpisania. Nie dziwię się specjalnie Bronisławowi Komorowskiemu, bo lenistwo rzšdu postawiło go w sytuacji bez wyjœcia. Szybko rosnšcy dług publiczny i ryzyko przekroczenia progu ostrożnoœciowego (i wszystkich zwišzanych z tym konsekwencji – w tym ograniczenia wydatków społecznych) z jednej strony i szokujšca biernoœć rzšdu z drugiej sprawiły, że prezydent mógł albo ekspresowo podpisać ustawę, albo wzišć odpowiedzialnoœć za rozpaczliwe i œlepe cięcia w wydatkach. Bronisław Komorowski przełknšł tš gorzkš pigułkę w milczeniu, choć wierzę, że nie bezrefleksyjnie.

Salomonowe rozwišzanie

Sytuacja prezydenta była o tyle trudniejsza niż rzšdu czy parlamentu, że konstytucja w art. 126.2 zobowišzuje go do stania na jej straży. W tym kontekœcie zgłaszane przez uznanych konstytucjonalistów, w tym Jerzego Stępnia, byłego prezesa Trybunału Konstytucyjnego, zastrzeżenia co do zgodnoœci uchwalonych rozwišzań z ustawš zasadniczš powinny być poważnym sygnałem ostrzegawczym. Klarownym i jednoznacznym ekspertyzom autorytetów prawa Kancelaria Prezydenta przeciwstawiała efemeryczne, anonimowe opinie, które rzekomo potwierdzajš zgodnoœć uchwalonego prawa z konstytucjš. Na dodatek nie chce ujawnić tych opinii powołujšc się na „brak zwyczaju". Ciekaw jestem jak prezydenccy ministrowie obroniš to uzasadnienie przed sšdem administracyjnym, bo jestem przekonany, że jakiœ obywatel w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej złoży wniosek o ich udostępnienie. Odmowa upublicznienia ekspertyz zamówionych w ramach wykonywania zadań publicznych, za publiczne pienišdze i na dodatek dotyczšcych spraw w 100 procentach jawnych sama w sobie powinna wywołać goršcš dyskusję. To gwałt na zasadzie przejrzystoœci działań władzy publicznej. Tym większy, że ma znamiona recydywy, bo to samo œrodowisko polityczne do upadłego, nawet wbrew prawomocnym wyrokom sšdu, broniło przed upublicznieniem stworzonego także za pienišdze podatników „dziełka" Julii Pitery szumnie nazwanego „Raportem o działaniach CBA". Prezydent ustawę o OFE podpisał i jednoczeœnie w oœwiadczeniu prasowym zachęca wszystkich, którzy majš wštpliwoœci, do zaskarżenia jej do Trybunału Konstytucyjnego. To, że uchwalona ustawa łamie przynajmniej kilka norm konstytucyjnych wydaje się być bezdyskusyjne. Oczywiœcie nie chodzi tutaj o zastrzeżenia, które zgłasza Ryszard Bugaj, dotyczšce tego, czy obowišzkowe ubezpieczenia społeczne mogš być technicznie realizowane przez prywatne podmioty. Przykładów prawa, które nakazuje obywatelom korzystać z prywatnych podmiotów, choć oczywiœcie daje prawo wyboru tego podmiotu, jest więcej – choćby obowišzek rozliczeń bezgotówkowych w niektórych sytuacjach. Główne zastrzeżenia do nowej ustawy to: naruszenie zasady zaufania do państwa, ograniczanie praw nabytych, a także złamanie zasady ochrony interesów w toku. To najważniejsze, choć nie wszystkie, z podnoszonych zarzutów. Sam fakt złamania zasad nie oznacza jednak, że ustawa zostanie uznana za sprzecznš z konstytucjš. Trybunał Konstytucyjny stanie przed dramatycznym wyborem, czy trzymać się litery prawa bez liczenia się z konsekwencjami (decyzja stwierdzajšca niezgodnoœć ustawy z konstytucjš w obecnej sytuacji budżetowej skutkowałaby ogromnymi problemami finansów publicznych) czy też szukać salomonowego rozwišzania uwzględniajšcego zarówno literę prawa, jak i twardš rzeczywistoœć budżetowš.

Co z Trybunałem Konstytucyjnym

To, czy Trybunał Konstytucyjny będzie w ogóle rozpatrywał sprawę OFE, zależy tak naprawdę od obecnej opozycji parlamentarnej i Rzecznika Praw Obywatelskich. Choć konstytucja daje prawo składania skargi także zwišzkom zawodowym czy organizacjom pracodawców, dotyczy to tylko relacji pracodawca – pracobiorca. Decyzja o zaskarżeniu ustawy do TK to nie tylko kwestia przekonania o jej sprzecznoœci z konstytucjš, ale także szerszego spojrzenia na proce legislacyjny w Polsce i na panujšcy ustrój prawny. Twórcy konstytucji projektujšc rolę TK zakładali, że będzie to narzędzie ekstraordynaryjne. Instancja, do której będzie się zwracać w obronie najbardziej fundamentalnych i podstawowych praw obywateli. Tymczasem sšd konstytucyjny stał się de facto czwartym, po Sejmie, Senacie i prezydencie, szczeblem procesu legislacyjnego. Rosnšca liczba wniosków o sprawdzenie zgodnoœci z konstytucjš składanych przez organizację społeczne, kluby parlamentarne, a także sšdy powoduje, że czas rozpatrzenia wniosku zaczyna być liczony w latach. Choć Trybunał Konstytucyjny ustalajšc priorytety swojej pracy wykazuje pewne zrozumienie dla kalendarza i w zwišzku z tym stara się minimalizować negatywne skutki wejœcia w życie niektórych ustaw (dobrym przykładem jest uchwalona za rzšdów PiS ustawa lustracyjna), to w innych przypadkach szkody spowodowane przez niekonstytucyjne ustawy sš nie do naprawienia. Bardzo dobrym przykładem, pokazujšcym przy okazji jeszcze jedno zjawisko, jest ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis o bonifikacie przy przekształceniach został uznany za niekonstytucyjny dopiero, gdy znaczna częœć mieszkań została już przekształcona. Odpowiedziš PO i PiS-u na decyzję TK uchylajšcš ten przepis było uchwalenie go raz jeszcze praktycznie w niezmienionej formie. To nie tylko podkopywanie zaufania do instytucji i państwa, ale także jawna drwina z konstytucji. Przyjęta przez TK zasada nieorzekania o przepisach, które zostały uchylone, także tworzy lukę w ochronie konstytucyjnych praw obywateli – można łamać konstytucję, byleby niezbyt długo. Rola, zadania i miejsce Trybunału Konstytucyjnego w polskim systemie prawnym powinny stać się przedmiotem poważnej dyskusji. Dobrym gremium zainicjowania takiej debaty mogliby być byli sędziowie TK, choć niezbędny byłby także udział w niej aktywnych polityków, liderów. Ja w takiej konstruktywnej dyskusji chętnie wezmę udział. Nasze zastrzeżenia do ustawy o OFE dotyczš jednak nie tyle zgodnoœci z konstytucjš, co kwestii merytorycznych. Ewentualna skarga konstytucyjna byłaby więc tylko pewnym trickiem prawnym – dozwolonym, często nawet pożšdanym, ale abstrahujšcym od głównego meritum sprawy. Głównym problemem uchwalonej ustawy jest to, że nie zapewnia ona gwarancji stabilnych, przyzwoitych emerytur kolejnym pokoleniom Polaków.

Doktrynerstwo i ideologia

Choć system Otwartych Funduszy Emerytalnych już od pewnego czasu wymagał zmian i korekt, to bezpoœrednim i jedynym powodem zmian zaproponowanych przez rzšd były aktualne problemy budżetu państwa. Choć operacja ta na papierze generuje dodatkowe wpływy do budżetu, to w istocie jest tylko i wyłšcznie zabiegiem księgowym – zamienia dług jawny w ukryty. Zmniejsza równoczeœnie presję na poszukiwanie nowych Ÿródeł dochodów do budżetu czy racjonalizację wydatków. Pozbywamy się bólu głowy dziœ, ale on wróci jutro, dotknie naszych dzieci i wnuków, i będzie zupełnie nieporównywalny z tym co my doœwiadczaliœmy. Patrzymy dalej w przyszłoœć i widzimy więcej niż rzšd. Dlatego zgłosiliœmy poprawkę, która pozwalała obecnym 30-latkom odkładać na swojš przyszłš emeryturę 5 procent zamiast 2,3 procent. Problemy demograficzne dotknš ich w największym stopniu. Nie doœć, że będš obcišżeni spłacaniem wirtualnych zapisów ZUS prowadzonych na indywidualnych subkontach, to jeszcze będš musieli odkładać na swojš emeryturę. To prosta droga do wypchnięcia tych ludzi z Polski. Druga propozycja, która także została odrzucona przez rzšdzšcš koalicję, dotyczyła ochrony praw nabytych. Miliony osób w momencie wejœcia w życie reformy œwiadomie podejmowały decyzję o tym, czy pozostać w ZUS, czy też przenieœć się do OFE. Ta decyzja podejmowana była w oparciu o konkretne dane i na bardzo konkretnych warunkach. Zmiana tych warunków jest złamaniem umowy. Tym ludziom należy się w zwišzku z tym prawo do ponownej decyzji o tym, gdzie chcš lokować swoje nadzieje na przyszłš emeryturę. Szansę na godnš emeryturę znaczšco zwiększajš dodatkowe formy oszczędzania. Wzrost oszczędnoœci to także bardzo dobre rozwišzanie dla polskiej gospodarki, jednak mechanizm ulgi podatkowej, który został zaproponowany przez rzšdzšcš koalicję, zdecydowanie preferuje zamożniejsze osoby. Tu znów wyszło liberalne nastawienie ministra finansów i całego rzšdu. Próbowaliœmy zmienić sposób obliczania ulgi tak, aby zachęcał do dodatkowego oszczędzania osoby mniej zamożne. To one potrzebujš najwięcej zachęt bo to dla nich oszczędzanie oznacza najwięcej wyrzeczeń. Niestety rozsšdne, racjonalne argumenty przegrały z doktrynerstwem i ideologiš. Inne propozycje przegrały z lenistwem rzšdu. Regulamin Sejmu nie pozwala nam zgłaszać poprawek, które wychodzš poza przedmiotowy zakres przedłożenia rzšdowego. W zwišzku z tym zgłaszanie w formie poprawek wielu istotnych kwestii przemilczanych w projekcie rzšdowym nie miało sensu, bo nie zostałyby nawet dopuszczone do procedowania. Tym niemniej zgłaszaliœmy nasze propozycje i uwagi wielokrotnie w dyskusjach z ministrami czy w wystšpieniach z mównicy sejmowej. Postulowaliœmy ograniczenie kosztów działalnoœci OFE. Nie ma żadnego powodu, aby opłata poczštkowa wynosiła 3,5 proc., podczas gdy na rynku fundusze zrównoważone, których struktura inwestycji jest podobna, pobierajš nie więcej niż 1,5 procenta. Czym więcej kapitału będzie efektywnie pracować, tym emerytura będzie wyższa. Te 2 proc. różnicy w kapitale poczštkowym to w zależnoœci od wysokoœci stopy zwrotu na kapitale po 40 latach nawet o 5 - 7 proc. wyższa emerytura. Z redukcjš kosztów funkcjonowania OFE wišże się także zwiększenie efektywnoœci inwestycji. Za dobre wyniki towarzystwa emerytalne powinny być nagradzane wyższš opłatš za zarzšdzanie, ale warunkiem jest stworzenie zewnętrznego benchmarku – mechanizmu, który będzie promował tych, którzy osišgajš dla swoich klientów wyższy zwrot na kapitale. Wreszcie bezpieczeństwo dla osób zbliżajšcych się do emerytury i szansa na większe zyski dla tych, którzy majš przed sobš jeszcze wiele lat oszczędzania, to wprowadzenie różnych typów subfunduszy – od bardzo agresywnych do bardzo konserwatywnych. Większoœć zgłoszonych przez nas poprawek i uwag była i jest neutralna z punktu widzenia budżetu państwa ale ogromnie istotna z punktu widzenia wysokoœci przyszłej emerytury. Zwiększenie œrodków oszczędzanych na emeryturę przez obecnych 30-latków to w pierwszych latach koszt na poziomie 1,5 mld zł rocznie czyli przy 24 mld zł, które przynosi do budżetu reforma, właœciwie na poziomie błędu prognozy. Ten koszt dla budżetu mógłby być zrównoważony przez zaproponowanš poprawkę pozwalajšcš częœci osób, które 10 lat temu wybrały OFE, wrócić do ZUS. Skarga do Trybunału Konstytucyjnego nie spowoduje, że nasze poprawki wejdš w życie. Trybunał może rozstrzygać tylko, czy obowišzywać będzie obecna czy poprzednia wersja ustawy. To wybór między złym a bardzo złym rozwišzaniem. Skuteczna skarga do Trybunału Konstytucyjnego może zmusić rzšdzšcych do ponownego zajęcia się tš ustawš i, być może, uwzględnienia naszych poprawek. To kuszšca perspektywa, ale jeszcze skuteczniejszym sposobem jest po prostu zmienić rzšdzšcš większoœć w najbliższych wyborach parlamentarnych.

Pisali w Opiniach

Ryszard Bugaj: Trybunał Konstytucyjny, czyli trzecia izba parlamentu 19 kwietnia 2011 Jerzy Stępień: Mieszek profesora Bugaja 9 maja 2011
ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL