Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Publicystyka

Obywatele decydujš

Piotr Ciompa
materiały własne
Korzystanie z referendów sprzyjać będzie poszerzeniu grupy obywateli zaangażowanych w sprawy publiczne. A z tej grupy pochodzić powinni kandydaci na reprezentantów swoich œrodowisk w organach władzy – pisze ekspert Instytutu Spraw Obywatelskich.
Wnioski obywatelskie o referenda w Elblšgu i w Warszawie zwróciły uwagę mediów i polityków na dotychczas praktycznie martwe mechanizmy demokracji bezpoœredniej. Do ich nieskutecznoœci rękę przyłożyli sami politycy, ustanawiajšc trudne do spełnienia wymagania formalne. A gdy te z rzadka udało się zrealizować, po prostu wyrzucali inicjatywy obywatelskie do kosza.

Traktowane niepoważnie

Jak obliczył Instytut Spraw Obywatelskich z Łodzi, prowadzšcy kampanię Obywatele Decydujš, w okresie obowišzywania ustawy o wykonywaniu przez obywateli inicjatywy ustawodawczej powstało 116 komitetów, pod których wnioskami podpisało się blisko 5 milionów obywateli. Żaden z nich, z wyjštkiem „sponsorowanych” przez partię parlamentarnš, nie doczekał się poważnego potraktowania. Dobrym rozwišzaniem byłoby ustalenie trzech stałych dat w cišgu roku dla całego kraju na przeprowadzanie różnych referendów, na przykład w ostatnie niedziele wrzeœnia, stycznia i maja
Dopiero mniej obostrzone formalnymi wymaganiami referenda lokalne w sprawie odwołania prezydentów miast przywróciły głos obywatelom. Także przyłšczenie się do akcji na rzecz referendów tak znaczšcego społecznie podmiotu, jakim jest NSZZ „Solidarnoœć” z jej liderem rozsierdzonym zignorowaniem blisko 2 milionów podpisów pod wnioskiem o referendum w sprawie wieku emerytalnego, nadało wigoru kampanii. Dyskusja o referendach wpisała się w aktualne spory polityczne, przez co polemiœci opisujš ten problem wyłšcznie w barwach czarnych lub białych. Z jednej strony przeciwko demokracji bezpoœredniej używane sš argumenty z arsenału XIX-wiecznych monarchii – przeciw demokracji jako takiej. Z drugiej strony entuzjazm dla referendów – żywiony przez niektórych przeciwników Platformy Obywatelskiej, która w pierwszej kolejnoœci ponosi w ich wyniku porażki – przełożony na ustawodawstwo mógłby doprowadzić do patologii kompromitujšcych demokrację bezpoœredniš, tak jak liberum veto – Ÿrenica demokracji szlacheckiej – doprowadziło do jej dysfunkcjonalnoœci. Istniejš trzy zasadnicze zagadnienia, w których konieczne jest poszukanie złotego œrodka – aby z jednej strony referendum nie było instytucjš fikcyjnš, a z drugiej, aby nie nastšpiła taka „inflacji” referendów, że ich rezultaty stanš się przypadkowe, a więc dla dobra wspólnego szkodliwe. Trzeba przy tym zauważyć, że dla każdego typu referendum (ogólnokrajowe i lokalne tematyczne oraz personalne) optymalne rozwišzania często powinny przyjmować odmienny kształt.

W każdej sprawie

Po pierwsze zakres spraw, których może dotyczyć referendum. Obecnie art.125 ust.1 konstytucji stanowi, że referenda mogš dotyczyć spraw „o szczególnym znaczeniu dla państwa”. Taki zapis, co do którego dotychczas nie było potrzeby się spierać, może pozwalać aktualnej władzy na uznaniowoœć w jego interpretacji. Próbkę takiej właœnie wykładni prawa dali obywatelom politycy sprzeciwiajšcy się referendum emerytalnemu. Dowodzili oni, że ze względu na konsekwencje finansowe wniosek ten nie spełnia wymogu ustawy o referendum ogólnokrajowym wyłšczajšcej – obok obronnoœci i amnestii – sprawy budżetowe. Tak rygorystyczne podejœcie pozwala aktualnej większoœci sejmowej na zakwestionowanie referendum w każdej sprawie, poœrednio zawsze da się bowiem wywieœć jakieœ jego konsekwencje finansowe. W przypadku tematycznego referendum lokalnego wprawdzie artykuł 2 właœciwej ustawy brzmi zupełnie niewinnie, ale orzecznictwo sšdów administracyjnych bardzo skomplikowało jego wykładnię. Na przykład zdaniem niektórych składów orzekajšcych referendum nie może dotyczyć spraw, w których decyzję uprzednio podjšł organ jednostki samorzšdu terytorialnego. Oznacza to, że żadna liczba obywateli nie może zmienić już zapadłej, choćby najgorszej, decyzji. Dlatego najlepszym okreœleniem zakresu referendów tematycznych zarówno krajowych, jak i lokalnych byłoby sformułowanie: „w każdej sprawie publicznej”. Katalog wyjštków od tej zasady nie może obejmować spraw budżetowych, albowiem przy dzisiejszych standardach wykładni prawa taki zapis przyznaje zbyt dużo uznaniowoœci aktualnej większoœci w organach stanowišcych. Drugim zagadnieniem o istotnym wpływie na jakoœć przepisów dotyczšcych referendów ogólnokrajowych jest wprowadzenie obligatoryjnoœci ich przeprowadzenia po zebraniu odpowiedniej liczby podpisów pod wnioskiem. Wymaga to zmiany konstytucji, co wobec ostrych podziałów politycznych jest niezmiernie trudne. Dziœ 231 posłów może odrzucić wniosek podpisany przez 30 milionów obywateli. Przy obecnych przepisach wniosek w sprawie referendum ogólnokrajowego wymaga zebrania 500 tys. podpisów. Wydaje się, że mógłby to być również odpowiedni poziom dla wniosku zobowišzujšcego władze do rozpisania referendum. W wielu dojrzałych demokracjach próg ten oscyluje właœnie wokół 2 proc. wyborców. Proponowany przez Prawo i Sprawiedliwoœć wymóg 1 miliona podpisów oznaczałby klęskę nawet tak popularnego wœród obywateli wniosku o referendum w sprawie wieku szkolnego. Z kolei wymóg 300 tys. podpisów, proponowany przez Solidarnš Polskę, może zagrozić zdewaluowaniem tego narzędzia demokracji, jakim jest referendum, i oddaniem decyzji w ręce przypadkowej większoœci. Obie partie proponujš zapisanie wymaganej liczby podpisów w konstytucji, należy więc jš ustalić w bardzo ostrożny sposób – nowelizacja ustawy zasadniczej jest bowiem bardzo trudna. Inaczej sprawa wyglšda w przypadku referendów lokalnych. Tu ustawy przewidujš obligatoryjnoœć przeprowadzenia referendów po zebraniu podpisów 10 proc. mieszkańców gminy. Ten poziom, przynajmniej w odniesieniu do referendów tematycznych, jest stanowczo zbyt wysoki. Także w odniesieniu do wymagań w przypadku referendów ogólnokrajowych.

Jaka frekwencja

Trzecim zagadnieniem jest wymóg frekwencji niezbędnej do ważnoœci referendum. Wymóg 50 proc. dla referendum ogólnokrajowego czyni tę instytucję fikcjš. Tu nie powinno być żadnego wymogu frekwencji dla ważnoœci referendum – podobnie jak jest w przypadku odmiennie potraktowanego referendum w sprawie zatwierdzenia konstytucji. Taka zmiana w przypadku referendum ogólnokrajowego jednak również wymaga zmiany konstytucji. W przypadku tematycznego referendum lokalnego projekt ustawy przygotowany w Kancelarii Prezydenta Bronisława Komorowskiego zakłada zniesienie tego progu. Odmiennš propozycję prezydent zgłasza jednak w przypadku referendów w sprawie odwołania organów stanowišcych i organów wykonawczych gmin, proponujšc zwiększenie progu z obecnych 60 proc. do 100 proc. frekwencji z ostatnich wyborów. Owszem, aby zapewnić stabilnoœć władz w przypadku referendum „personalnego” powinny zostać przyjęte inne rozwišzania niż w przypadku referendów tematycznych. Panuje powszechna zgoda, że politycy patrzš na sprawy publiczne w perspektywie najwyżej jednej kadencji, a skutki tego bywajš opłakane. Zbyt liberalne rozwišzania w sprawie referendów skróciłyby tę perspektywę jeszcze bardziej. Jednakże uczciwie rozmawiać na ten temat będzie można dopiero wtedy, gdy ograniczy się możliwoœć pełnienia urzędu do dwóch kadencji. W tej sprawie jednak prezydent dyskusji nie proponuje. Jeœli zniesiony zostanie wymóg osišgnięcia konkretnej frekwencji w referendum, konieczne stanie się skonstruowanie „bezpieczników” minimalizujšcych ryzyko przypadkowych lub szkodliwych rezultatów referendów. Być może organy stanowišce powinny zostać wyposażone w prawo do zawieszania wyników referendum, pod warunkiem że równoczeœnie natychmiast zakończy się ich kadencja i rozpisane zostanš nowe wybory. Nowo wybrany organ miałby wtedy mocny mandat do podjęcia ostatecznej decyzji w sprawie wyników referendum.

Władza może odwlekać

Odejœcie od wymogu frekwencji nie powinno prowadzić do bagatelizowania poziomu zaangażowania obywateli w sprawy publiczne. Zabiegi majšce na celu jej zwiększenie powinny być kontynuowane. Takim rozwišzaniem mogłoby być ustalenie np. trzech stałych dat dla całego kraju na przeprowadzanie referendów (np. ostatnia niedziela wrzeœnia, stycznia i maja), jeœli w poprzedzajšcym okresie wnioski w ich sprawie uzyskały wymaganš liczbę podpisów. W te dni mogłoby mieć miejsce wiele głosowań na różnych szczeblach. Takie rozwišzanie sprzyjałoby samodzielnemu namysłowi obywateli nad postawionymi pytaniami, albowiem partiom i mediom głównego nurtu trudno byłoby – przynajmniej w przypadku referendów lokalnych – odgórnie ustalić jednolitš „instrukcję” dla kilkudziesięciu, a może nawet kilkuset referendów odbywajšcych się jednego dnia w blisko 3 tysišcach jednostek samorzšdu terytorialnego. Aby nawet idealne przepisy o referendach działały efektywnie, należy równolegle wprowadzić zmiany w ustawach towarzyszšcych. Wobec kłopotów z wyegzekwowaniem dostępu do informacji publicznej optymalne sformułowanie pytań referendalnych może być utrudnione. Dziœ zdeterminowana w uporze władza może skutecznie odwlekać zapadnięcie prawomocnego orzeczenia w tej sprawie nawet 2–3 lata. Także niedomagania sšdów administracyjnych mogš paraliżować referenda. I co z tego, że ustawodawca dla każdej z dwóch instancji wyznaczył dwutygodniowy termin rozpatrzenia sporu co do referendum lokalnego? W przypadku takiego sporu w Warszawie w 2011 r. prawomocny wyrok zapadł po 7 miesišcach. Istotna jest też sprawa zaufania wnioskodawców referendum, że ich wniosek zostanie przez sšd rozpatrzony sprawiedliwie. W przypadku pytania referendalnego Prawa i Sprawiedliwoœci: „czy jesteœ za sprzedażš Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej”, sšd administracyjny podtrzymał argument warszawskiej PO, że pytanie wprowadzało obywateli w błšd, albowiem na sprzedaż wystawione były akcje, a nie przedsiębiorstwo. Zabezpieczenie się przed takš „kreatywnoœciš” w odczytywaniu prawa wymaga od wnioskodawców formułowania długich i zawiłych pytań w żargonie prawniczym, czego obywatele z pewnoœciš rozumieć nie będš.

Wzmocnienie demokracji

Starannie dopracowane przepisy o referendum lokalnym mogš na tyle silnie zwišzać klasę politycznš z obywatelami, że w idealnym przypadku nie będzie potrzeby częstego ich wykorzystywania. Celem kampanii na rzecz demokracji bezpoœredniej jest właœnie wprowadzenie kolejnego mechanizmu kontroli polityków przez obywateli. Warto jednak pamiętać, że decyzje podejmowane w referendach nigdy nie uzyskajš porównywalnego stopnia wsparcia przez wiedzę eksperckš jak jest w przypadku rozwišzań demokracji przedstawicielskiej. Ale nawet rzadkie – chociaż intensywniejsze niż dzisiaj – korzystanie z referendów sprzyjać będzie poszerzeniu grupy obywateli zaangażowanych w sprawy publiczne. A z tej grupy pochodzić powinni kandydaci na reprezentantów swoich œrodowisk w organach władzy. Tak więc wzmocnienie referendów nie osłabi, a długofalowo wzmocni demokrację przedstawicielskš. Autor jest ekspertem w Instytucie Spraw Obywatelskich w Łodzi. Wczeœniej pracował m.in. w Ministerstwie Finansów, Generalnym Inspektoracie Celnym oraz jako konsultant w firmie Arthur Andersen i jako wiceprezes Polskiej Agencji Prasowej. Był też radnym Warszawy wybranym z listy PiS
ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL