Reforma sądownictwa: co, jeśli sędziowie z innych krajów przestaną nam ufać

Rz: Pod koniec lipca Komisja Europejska powiedziała, że Polska ma miesiąc na rozwiązanie problemów związanych z reformą sądownictwa. Termin upłynie za ok. tydzień, najpewniej bez skutku. Jaki, panów zdaniem, będzie następny krok KE?

dr Maciej Taborowski: Widać, że Komisja jest bardzo zdeterminowana, więc z pewnością coś się wydarzy. W odniesieniu do procedury uchybieniowej z art. 258 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), jeśli Polska nie zareaguje w terminie miesięcznym, KE wyda tzw. uzasadnioną opinię. Ona jest formalnym elementem, który umożliwia później wniesienie sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Zapewne w tej opinii znajdą się te same zarzuty, co w wysłanym już liście z zarzutami, tj. te dotyczące niezależności sądów oraz przejścia sędziów w stan spoczynku. Komisja wyznaczy nowy termin na dostosowanie się do opinii. Jeśli on też upłynie bezskutecznie, to KE będzie mogła wnieść skargę do TS. Ten będzie rozstrzygał sprawę naruszenia na dzień upływu terminu wyznaczonego w opinii uzasadnionej. Tak to wygląda formalnie, jeśli chodzi o procedurę z art. 258 TFUE.

dr Piotr Bogdanowicz: Jeżeli natomiast chodzi o procedurę praworządności, bo tutaj też został wyznaczony termin miesięczny, to kolejnym krokiem byłoby wszczęcie procedury z art. 7 traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Tymczasem w ostatnich zaleceniach dotyczących właśnie ustawy o ustroju sądów powszechnych Komisja wskazała, że jest gotowa, skorzystać natychmiast z „opcji atomowej", jak jest ona nazywana, ale w przypadku wprowadzenia przepisów skracających kadencje lub przenoszących w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego.

Na czym polega procedura z art. 7 TUE i czemu nazywa się ją właśnie „opcją atomową"?

P.B.: Nazwa ta nie jest przypadkowa, bo rozwiązanie to prowadzi w ostatecznym rozrachunku do zawieszenia państwa w prawach członka UE – przy czym dalej musi wykonywać ono obowiązki wynikające z unijnych przepisów. Interesującą kwestią jest to, co wchodzi w skład tych uprawnień członkowskich, bo nie są one wprost wskazane w traktacie. Przepis mówi o prawie głosowania w Radzie, nie podaje natomiast innych kwestii. Szczególnie interesujące jest, czy można zawiesić prawo do otrzymywania funduszy europejskich. To miałoby bardziej wymierne skutki.

Prawdopodobnie jednak Węgry zawetowałyby taką decyzję, a Timmermans zapowiedział, że nie będzie wspólnego głosowania nad zawieszeniem praw Polski i Węgier. Pytanie tylko, na ile ta deklaracja jest wiążąca.

M.T.: Rzeczywiście, w tym wypadku prawdopodobieństwo sankcji jest minimalne. Na drugim etapie procedury z art. 7 TUE, gdy stwierdza się naruszenie wartości z art. 2 TUE, w tym zasady praworządności, wymagana jest bowiem jednomyślność. Timmermans nie tyle powiedział, że nie chce uciekać się do wspólnego głosowania nad zawieszeniem Polski i Węgier (wówczas żaden z tych krajów nie mógłby złożyć weta), ile wręcz określił tę propozycję jako „nonsens". To, co Komisja będzie mogła ewentualnie zrobić, to uruchomić punkt pierwszy art. 7 TUE, czyli stwierdzić, że występuje wyraźne ryzyko poważnego naruszenia wartości z art. 2 TUE. Do tego są wymagane głosy 22 państw, także sprzeciw Węgier niczego nie da. Nie wiąże się to z sankcjami, ale jeśli chodzi o wymiar polityczny, to będzie to pierwszy raz w historii, gdy takie stwierdzenie będzie miało miejsce. Samo poddanie takiego wniosku pod głosowanie będzie na pewno znaczące politycznie. Myślę jednak, że Komisja nie zdecyduje się na to, dopóki nie będzie miała poparcia tych 22 państw. Do nałożenia sankcji potrzebna jest większość kwalifikowana, ale jest to uzależnione od stwierdzenia naruszenia wartości z art. 2 TUE, do którego wymagana jest jednomyślność.

A czy Trybunał Sprawiedliwości może nałożyć jakieś realne sankcje na Polskę?

M.T.: Musimy odróżnić dwie kwestie. Sprawa z art. 7 TUE nigdy najpewniej nie trafi do TS, do którego można się odwołać w tym wypadku tylko w odniesieniu do kwestii proceduralnych. Sankcje są w tym zakresie sprawą politycznej decyzji państw członkowskich. Odrębną kwestią jest art. 258 TFUE – tutaj Komisja może wnieść skargę do TS i jeżeli wyrok nie zostanie wykonany, mogą zostać nałożone kary pieniężne. Ta procedura jest właśnie na etapie przedsądowym w kontekście ustawy o ustroju sądów powszechnych w odniesieniu do dwóch aspektów: pierwszy dotyczy dyskryminacji ze względu na płeć, jeśli chodzi o przejście sędziów w stan spoczynku. Drugi dotyczy niezależności sądów w kontekście powoływania i odwoływania prezesów sądów i wyrażenia zgody przez ministra sprawiedliwości na kontynuowanie działalności sędziowskiej po osiągnięciu wieku stanu spoczynku.

P.B.: Warto wyraźnie podkreślić bezprecedensowy charakter decyzji KE, która zdecydowała się wszcząć postępowanie w trybie art. 258 równolegle do trwającej procedury praworządności. Fakt, że mamy procedurę w art. 7 dla niektórych przedstawicieli doktryny prawa europejskiego był argumentem, żeby twierdzić, że procedura z art. 258 nie może się toczyć przeciw państwu członkowskiemu ws. naruszenia wartości, o których mowa w art. 2 TUE, bo procedura z art. 7 TUE jest swego rodzaju lex specialis. W naszej ocenie argumenty te były chybione i choć w komunikacie prasowym nie padło wprost odwołanie do art. 2 TUE, to wydaje się, że decyzja KE potwierdza, że można je prowadzić równolegle.

Czy zarzut dyskryminacji ze względu na wiek jest uzasadniony? Przecież zróżnicowanie występuje już od wielu lat w niemal wszystkich zawodach, i Unia tego nie kwestionowała.

M.T.: Mamy dwie dyrektywy regulujące te kwestie. Jedna – 79/7 – dotyczy ogólnego systemu emerytalnego – i druga 2006/54 odnosząca się do szczególnych systemów, np. dla określonych grup zawodowych. Jeśli wczytamy się w tę pierwszą dyrektywę, to państwa członkowskie mają obowiązek dążenia do równości płci w tym zakresie. Przewidziano jednak możliwość odstępstwa od tej zasady. Państwa mogą więc utrzymywać środki, które różnicują wiek emerytalny kobiet i mężczyzn, ale muszą to odstępstwo uzasadniać i informować periodycznie Komisję, czy takie zróżnicowanie istnieje i czym jest uzasadnione. Trzeba jednak pamiętać, że Polska niedawno zrównała wiek emerytalny, a następnie wróciła do zróżnicowania. Pewne przepisy w dyrektywie mogą prowadzić do wniosku, że takie cofnięcie nie jest dopuszczalne. Ale to jest sytuacja „miękka" i trudno przewidzieć rozstrzygnięcie TS.

Jeśli mówimy o sędziach, to przejście w stan spoczynku jest odrębnym rozwiązaniem i dlatego zastosowanie znajduje druga z dyrektyw, która nie przewiduje podobnego odstępstwa od zasady równości. Komisja będzie więc miała łatwiejszą sytuację. Ponadto, z naszych wstępnych analiz wynika, że świadczenie otrzymywane przez sędziów w stanie spoczynku będzie można ewentualnie uznać za wynagrodzenie w rozumieniu art. 157 TFUE. Przepis ten wymaga równości wynagrodzenia bez dyskryminacji ze względu na płeć. Tymczasem kobiety będą przez pewien czas otrzymywać niższe wynagrodzenie niż mężczyźni, bo będą już w stanie spoczynku. Istotną rolę odgrywa tu również obowiązek przejścia w stan spoczynku z wyjątkiem sytuacji, kiedy minister sprawiedliwości uzna, że można działać dalej. Skarga KE w tym zakresie nie jest więc pozbawiona podstaw.

Czy te kary pieniężne można będzie w ogóle skutecznie wyegzekwować?

P.B.: Dotychczas Trybunał Sprawiedliwości orzekał w przedmiocie kar w ok. 30 sprawach i według dostępnych informacji nie było sytuacji, w których państwa członkowskie odmawiały zapłaty. Czasem trochę to trwało, ale jednak państwa, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, płaciły, nawet bardzo wysokie kwoty. Gdyby się miało zdarzyć, że Polska będzie zobowiązana do zapłaty kary i jej nie zapłaci, to mielibyśmy do czynienia z kolejnym precedensem, który znów wymagałby podjęcia przez Unię działań, które wcześniej nie były konieczne.

M.T.: : Trzeba zwrócić uwagę, że jesteśmy ostatnio źródłem wielu precedensów w prawie UE. Jest to niezwykle ciekawe dla naukowców, ale bardzo nieciekawe, jeśli chodzi o reputację państwa. Pierwszy raz prowadzone jest postępowanie ws. praworządności, i zaszło tak daleko, że mamy już trzy zalecenia w tej sprawie, które nie są wykonywane. Precedensowa jest też sprawa o stwierdzenie uchybienia w związku z niezależnością sądów – czegoś takiego do tej pory też nie było i jest to bardzo odważny krok Komisji. Jeśli to orzeczenie zapadnie, to można powiedzieć, że przeniesie UE na wyższy etap integracyjny. To by bowiem oznaczało, że systemy sądowe państw członkowskich tak się zrosły, ze względu na zasadę wzajemnego zaufania, że UE musi w tym zakresie podejmować kroki, żeby zabezpieczyć siebie i systemy sądowe państw członkowskich przed negatywnymi konsekwencjami. Trzeci precedens to sprawa ewentualnego niewykonania postanowienia zabezpieczającego w sprawie Puszczy Białowieskiej i związanych z tym potencjalnych sankcji. Ale jeśli rząd RP rozważałby wprost niewykonywanie wyroków TS, to taka sprawa będzie wchodziła już w zakres praworządności. Trzeba też pamiętać, że to jest broń obosieczna. Dla przykładu, jeśli chodzi o postanowienia zabezpieczające, to była niedawno sprawa gazociągu Opal.

W tej sprawie jednak przegraliśmy.

M.T.: Polsce i PGNiG chodziło o to, żeby zablokować decyzję KE umożliwiającą zwiększenie jego przepustowości, czyli żeby właściciel nie organizował aukcji na nowy przesył, który zostanie wykorzystany przez rosyjski Gazprom. W grudniu ubiegłego roku zostało wydane na korzyść polskich podmiotów postanowienie zabezpieczające, i sąd oraz urząd niemiecki natychmiast zawiesili organizację aukcji. Nie dyskutowali z decyzją sądu unijnego. Potem było drugie posiedzenie ws. ostatecznego środka zabezpieczającego i okazało się, że nie wykazano pilnej konieczności ustanowienia go, co było jedną z wymaganych przesłanek. Jednak przez parę miesięcy byliśmy chronieni takim postanowieniem. I pytanie, czy chcemy, żeby np. rząd niemiecki zaczął dyskutować z takimi postanowieniami wydanymi na rzecz Polski poza przewidzianą w tym celu procedurą sądową.

Czyli Unia nie może Polsce nic zrobić – procedura zawieszenia jest nierealizowalna, a kary pieniężne zapadają po bardzo długim czasie.

P.B.: Rzeczywiście, zwłaszcza w obecnym układzie politycznym procedura zawieszenia jest bardzo trudna do zrealizowania. Podobnie może być, jeśli chodzi o nałożenie kar pieniężnych, chociaż tutaj z innych względów. To jest dość smutna konkluzja, ale warto ją podkreślić. Przekaz medialny jest taki, że Polska będzie płacić za wycinkę czy za nieprzestrzeganie praworządności. Być może będzie, ale żeby się tak stało, konieczne będą odważne decyzje Komisji i Trybunału Sprawiedliwości.

M.T.: Poza tym po drodze jest bardzo dużo prawniczej roboty. Zebranie dowodów, sformułowanie zarzutów i odparcie argumentacji drugiej strony. Możemy mówić, że kary będą nałożone i płacone, ale tak naprawdę praca Komisji w sprawach precedensowych jest niezwykle trudna. I trzeba to docenić, że ktoś w obronie pewnych uniwersalnych wartości, na których oparta jest UE i na których niestety nie wszystkim zależy, ten trud podejmuje. Warto jednocześnie dodać, że Komisja nie lubi przegrywać spraw przed TS, więc jeśli zdecydowała się na taki krok, to znaczy, że widzi szanse powodzenia i ma przygotowaną mocną argumentację.

Co jeszcze nam grozi?

M.T.: Nie zdajemy sobie z tego do końca sprawy, ale każdy system prawny i sądowy ma swoje ścieżki, blokady i bezpieczniki. I jeżeli mamy autorytatywny dokument KE, czyli te zalecenia, z których wynika, że Polska jest pozbawiona efektywnej, skutecznej i niezależnej ochrony praw podstawowych, z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny został w określony sposób potraktowany, to KE stwierdza tak w ślad za Komisją Wenecką. Za chwilę, jeżeli się nic nie zmieni, będziemy mieli stwierdzenie, że z uwagi na to, co się dzieje w kontekście ustawy o ustroju sądów powszechnych, nie mamy w Polsce do czynienia z niezależnym sądownictwem. I takie dwie informacje dla sędziego wykształconego w tradycyjnym systemie wartości państwa prawa, uruchamiają alarm. Musimy sobie z tego zdawać sprawę. Cały system unijny opiera się na wzajemnym zaufaniu. Taki sędzia powie – ja już nie mogę ufać temu systemowi. Tysiące sędziów w całej UE mogą zacząć się zastanawiać, czy przykładowo mają wysłać swojego obywatela w ramach europejskiego nakazu aresztowania do kraju, który nie daje rękojmi przestrzegania praw podstawowych. To są sprawy życiowe milionów Polaków w państwach UE – małżeństwa, rozwody, opieka nad dziećmi, inne sprawy stanu cywilnego, ale też np. spory o zapłatę, odszkodowanie np. po wypadku itp. Jeśli zapadnie w takiej sprawie wyrok sądu polskiego i ma być uznany w Niemczech, we Włoszech czy w Holandii, to dzieje się tak dlatego, że systemy tych państw ufają polskiemu wymiarowi sprawiedliwości. Jeżeli nie będą ufały, to zaczną weryfikować. I wszystkim obywatelom będzie trudniej, bo będą musieli udowadniać, że polski wyrok został wydany zgodnie z europejskimi standardami państwa prawa. Te konsekwencje nadciągają jak fala tsunami. Jeśli puszczą bezpieczniki i państwa członkowskie zaczną się bronić, to będziemy w naprawdę trudnej sytuacji.

A jak sprawa przeciwko Polsce się ma do niedawnej sprawy dotyczącej przechodzenia w stan spoczynku sędziów na Węgrzech?

M.T.: Węgry obniżyły wiek emerytalny sędziów bez zróżnicowania płci. Komisja wszczęła postępowanie na podstawie art. 258, a TS stwierdził uchybienie, choć z trochę innych przyczyn niż u nas. W sensie formalnym parlament węgierski zmienił prawo i dostosował się do wyroku. Tylko trzeba pamiętać, że w międzyczasie zostało zwolnionych kilkuset sędziów, głównie zaawansowanych wiekiem, którzy pełnili funkcje kierownicze w sądownictwie. Z dostępnych źródeł wynika, że bardzo znikomy procent z nich wrócił w ogóle do orzekania, a żaden nie odzyskał stanowiska kierowniczego. Obniżono więc wiek emerytalny, odwołano sędziów, zapełniono te stanowiska sędziami mianowanymi na nowych zasadach przez instytucję nominowaną przez  większość parlamentarną, a po wyroku TS osobom zwolnionym wypłacono po prostu odszkodowanie. Rząd węgierski osiągnął więc swój cel polityczny.

P.B.: Wydaje się więc, że KE wyciągnęła wnioski z tego postępowania, gdyż Polsce postawiła zarzut nie tylko naruszenia dyrektyw antydyskryminacyjnych, ale także dotyczący naruszenia art. 19 TUE, czyli zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. To jest bardzo istotne, gdyż ewentualna zapłata odszkodowania na rzecz prezesów sądów, którzy zostali zwolnieni, stanowiłaby wykonanie wyroku w zakresie niedyskryminowania, ale już nie naruszenia art. 19 TUE. Bo z tego przepisu wynika wymóg poszanowania niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Sama możliwość wpływu na nie, może być traktowana jako brak zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. A to by oznaczało, konieczność zmiany tych przepisów, a także ewentualnie konieczność przywrócenia odwołanych prezesów. Jednak wiele będzie zależało od tego, jak Komisja sformułuje zarzuty w postępowaniu przed TS.

W tej kwestii też był wyrok przeciw Węgrom, ale dotyczył skrócenia kadencji prezesa urzędu ochrony danych osobowych.

P.B.: Ten kazus może stanowić bardzo istotny punkt odniesienia dla polskiej sprawy. Trybunał wysnuł bowiem wniosek, że jeśli skrócono kadencję organu, to doszło do naruszenia jego niezależności. Jeśli w tym orzeczeniu słowa „organu nadzorczego ochrony danych osobowych” zastąpilibyśmy słowami „prezesa sądu”, to w zasadzie mamy gotowe rozwiązanie w sprawie polskiej.

M.T.: Jeśli Komisja wyciągnęła wnioski ze sprawy węgierskiej, to tak powinna sformułować zarzuty, aby konieczność wykonania wyroku oznaczała przywrócenie sędziów zwolnionych ze stanowisk. Komisja powinna też rozważyć zastosowanie środków tymczasowych polegających na zawieszeniu możliwości korzystania z ustawy do czasu wydania rozstrzygnięcia, tak jak miało to miejsce w przypadku Puszczy Białowieskiej. W sprawie węgierskiej zastosowano tylko tryb przyspieszony. Sprawa została rozstrzygnięta w ciągu pół roku, a mimo to cel polityczny został osiągnięty. Widać więc, że samo przyspieszenie nic nie dało z perspektywy skuteczności wyroku TS.

Ale czy takie środki zabezpieczające są skuteczne? Skorzystano z nich w przypadku Puszczy Białowieskiej, a wycinka trwa.

P.B.: Tu ponownie trzeba odróżnić przekaz medialny od analizy prawnej. Trzeba mocno podkreślić, że dysponujemy bardzo ograniczoną ilością informacji. Władze polskie twierdzą, że postanowienie o ustanowienie środków tymczasowych jest wykonywane zgodnie z jego treścią. Mówi ono bowiem o konieczności wstrzymania wycinki, z wyjątkiem sytuacji uzasadnionych bezpieczeństwem publicznym. Jest to zresztą zgodne z wnioskiem KE, która sama taki wyjątek powołała we wniosku. Kwestią, którą będzie musiał ocenić TS jest to, czy Polska w sposób właściwy powołuje się na ten wyjątek bezpieczeństwa publicznego.

A w jaki sposób kornik drukarz zagraża bezpieczeństwu publicznemu?