Zamówienia publiczne a organizacje wolontariackie

Władze lokalne mogą powierzać prowadzenie transportu sanitarnego organizacjom wolontariackim. Nie muszą przy tym wdrażać żadnych procedur dotyczących zamówień publicznych.

Publikacja: 23.02.2016 02:00

Zamówienia publiczne a organizacje wolontariackie

Foto: www.sxc.hu

Zarówno dyrektywa 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych, dotycząca wielu spornych jeszcze stanów faktycznych, jak i obecnie obowiązująca dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych nie powinny mieć zastosowania do niektórych usług ratownictwa. Chodzi o te, które wykonują stowarzyszenia lub inne organizacje o charakterze niekomercyjnym (u nas może to być m.in. GOPR czy WOPR). Tak mówi prawo Unii, wyjaśniając, że trudno byłoby zachować szczególny charakter organizacji wolontariackich, gdyby tego rodzaju usługodawców trzeba było wybierać zgodnie z procedurami dotyczącymi zamówień publicznych. Dodatkowo lokalny transport sanitarny na ogół nie miewa znaczenia transgranicznego. Tym samym powinien być przedmiotem zainteresowania ustawodawców krajowych i krajowych organów wymiaru sprawiedliwości – przyznaje luksemburski Trybunał Sprawiedliwości. Niemniej unijny sąd dodaje, że skoro przepisy dyrektyw nie mogą mieć wprost zastosowania do jakiejś działalności, to sensowne byłoby ocenianie jej przynajmniej przez pryzmat zasad traktatowych, czyli co najmniej zasady przejrzystości.

Dlatego TS wydał wyrok w sprawie włoskiego zamówienia udzielonego bez przetargu przez kilka piemonckich zakładów służby zdrowia i sam region Piemontu na transport osób poddawanych dializie z ich domów do placówek służby zdrowia. Mimo że nie miało tu – co do zasady – zastosowania prawo Unii Europejskiej.

Nie tylko komercja

Kilku taksówkarzy i właścicieli samochodów do wynajęcia z kierowcą (CASTA) zaskarżyło przed regionalnym sądem administracyjnym w Piemoncie udzielenie na drugie półrocze 2013 r. zamówienia Stowarzyszeniu Białego Krzyża z Canavese i kilku innym pokrewnym organizacjom. Transportowały one na zlecenie władz lokalnych i komunalnej służby zdrowia (ASL TO4) osoby niemogące samodzielnie dotrzeć do szpitali na dializy. Przedmiotem zawiści i protestu przedsiębiorców stało się przy tym zatwierdzenie udokumentowanych wydatków poniesionych przy okazji świadczenia usług transportowych przez organizacje non profit. I chociaż działalność ta – zgodnie z włoskim prawem – miała służyć podwójnemu celowi: fizycznemu i ekonomicznemu udostępnianiu potrzebującym usług służby zdrowia, taksówkarze powoływali się w skardze na naruszenie prawa Unii.

Włoski sąd wyraził przekonanie, że korzystanie z usług stowarzyszeń wolontariackich pozwala ASL TO4 poczynić znaczne oszczędności. Zaznaczył przy tym, że nawet zgodnie z orzecznictwem TS organizacje, takie jak Biały Krzyż, mogą prowadzić działalność gospodarczą, konkurując z innymi podmiotami, mimo że ich podstawowe cele nie mają charakteru zarobkowego. Pojęcie zaś odpłatnych umów zdefiniowane przez europejski Trybunał dotyczy również kontraktów, w których uzgodnione wynagrodzenie ogranicza się do kosztów poniesionych w celu wykonania usługi. Mimo to piemonccy sędziowie zadali pytania prejudycjalne sędziom europejskim, wyrażając nadzieję, że odpowiedź pomoże ustalić, że skoro stowarzyszenia zostały dopuszczone do udziału w postępowaniach przetargowych, to nie powinno to oznaczać, że są zobowiązane do zachowywania się jak wykonawcy w każdych okolicznościach. Przede wszystkim dlatego, że ich racji bytu nie stanowi działalność gospodarcza.

Zawsze do usług

Rząd włoski zakwestionował dopuszczalność postępowania w tej sprawie przed TS, ponieważ brak znaczenia transgranicznego zarówno spornych usług, jak i krajowego procesu sprawia, że nie znajduje tu zastosowania prawo Unii. Luksemburski trybunał odpowiedział jednak, że przyznaje sobie jurysdykcję w tej sprawie, ponieważ kontekst pytań wydaje się na tyle czytelny, że choć w zasadzie nie ma tu zastosowana dyrektywa 2004/18, to jednak można brać pod uwagę zasady traktatowe. Europejscy sędziowie dodali, że duch współpracy panujący między sądami krajowymi i TS sprawia, iż nawet brak ustalenia, że sprawa ma charakter międzynarodowy, nie prowadzi do niedopuszczalności wniosku o wydanie europejskiego orzeczenia, o ile trybunał pomimo braków formalnych jest w stanie udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi.

Bez ogłoszenia

Gdy wartość usług transportowych przewyższa cenę świadczeń medycznych, należy stosować unijne przepisy dotyczące zamówień publicznych – przypomnieli sędziowie TS. Skoro jednak tym razem nic takiego nie miało miejsca, do piemonckiego zamówienia, tak samo jak do wszelkich innych, w których wartość transportu jest niższa niż usług medycznych, nie stosuje się obowiązku stosowania przetargu z uprzednim ogłoszeniem. Nie mają więc tu również nic do rzeczy obowiązki dotyczące kryteriów udzielania zamówienia. Poza tym trybunał uznał, że włoski kontrakt lokalnej służby zdrowia i regionu z organizacjami non profit miał charakter umowy ramowej. Nie musiał więc określać wszystkich warunków kolejnych zamówień. W wypadku takiej klasyfikacji jednak przy porównaniach cen podlega uwzględnieniu maksymalna szacunkowa wartość wszystkich zamówień, które mają być udzielone przez okres trwania umowy ramowej.

Na mocy prawa krajowego

Ostatecznie TS orzekł, że skoro prawo Unii nie narusza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji systemów zdrowia publicznego i zabezpieczenia społecznego, to do systemów krajowych należy swobodne uznanie co do poziomu ochrony zdrowia publicznego. Usprawiedliwia więc ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług unikanie w możliwie najwyższym stopniu marnotrawstwa zasobów finansowych, technicznych i ludzkich. Dlatego prawo Unii (także pierwotne, czyli traktatowe) nie sprzeciwia się takim uregulowaniom jak włoskie, pozwalające organom władzy lokalnej powierzyć stowarzyszeniom wolontariackim świadczenie usług transportu sanitarnego w drodze bezpośredniego udzielenia zamówienia, bez jakiegokolwiek ogłoszenia. Ważne jest przy tym tylko, by działalność tych organizacji faktycznie przyczyniała się do osiągnięcia celów społecznych i efektywności budżetowej. Co więcej, organ władzy publicznej, który zamierza zawrzeć taką umowę, nie ma obowiązku – na mocy prawa Unii – porównywania ofert różnych stowarzyszeń.

Działalność zarobkowa powinna jedynie ułatwiać i wspierać osiąganie celów realizowanych non profit

Europejscy sędziowie podkreślili, że jeśli państwo członkowskie pozwala organom władzy publicznej korzystać z usług wolontariatu, to do krajowego ustawodawstwa właśnie należy ustalanie ewentualnych ograniczeń czy proporcji między działalnością za pieniądze a statutową takich organizacji. Należałoby jednak przy tym pamiętać, że działalność zarobkowa powinna jedynie ułatwiać i wspierać osiąganie celów realizowanych non profit.

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 28 stycznia 2016 r. w sprawie C-50/14, Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) i in. przeciwko Azienda Sanitaria Locale di Cirie, Chivasso e Ivrea (ASL T04), Regione Piemonte, przy udziale Associazione Croce Bianca del Canavese i in., Associazione Nazionale Pubblica Assistenza (ANPAS)/ Comitato Regionale Liguria.

Komentarz

Małgorzata Stachowiak, ekspert w sprawach zamówień publicznych z Grupy Doradczej Sienna

Interesujące są tym razem rozważania Trybunału dotyczące zamówień publicznych o wartości mniejszej, niż wynoszą progi zapisane w dyrektywach 2004/18 i 2014/24/UE, czyli takich, które, choć nieobjęte dyrektywami, powinny być udzielane zgodnie z traktatowymi zasadami przejrzystości i równego traktowania. Dla polskiej praktyki zamówieniowej jest to ważne, ponieważ mnożą się kolejne „branżowe" wyłączenia dla zamówień mniejszych. Jeśli w miejsce przepisów prawa zamówień publicznych wprowadzane są inne procedury zapewniające zachowanie wymienionych zasad, będzie to zgodne z traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Moim zdaniem orzeczenie powinno posłużyć również do przeglądu szczególnych przepisów o udzielaniu dotacji dla instytucji realizujących zadania publiczne. TS wskazał wprawdzie, że przepisy krajowe dopuszczające zawarcie umów odpłatnych na świadczenie usług celu publicznego bez procedur konkurencyjnych są zgodne z TFUE, ale przy zachowaniu szczególnych warunków. Należy do nich konieczność wykazania przesłanki interesu ogólnego uzasadniającej odstępstwo od swobody świadczenia usług oraz przekazanie pieniędzy jedynie instytucji faktycznie przyczyniającej się do celu społecznego. Chodzi o organizacje niedziałające w innym celu niż społeczny, nieosiągające zysków z działalności, nieprzynoszące członkom zysków, opłacające pracowników jedynie w granicach koniecznych do zrealizowania statutowych celów.

Zarówno dyrektywa 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych, dotycząca wielu spornych jeszcze stanów faktycznych, jak i obecnie obowiązująca dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych nie powinny mieć zastosowania do niektórych usług ratownictwa. Chodzi o te, które wykonują stowarzyszenia lub inne organizacje o charakterze niekomercyjnym (u nas może to być m.in. GOPR czy WOPR). Tak mówi prawo Unii, wyjaśniając, że trudno byłoby zachować szczególny charakter organizacji wolontariackich, gdyby tego rodzaju usługodawców trzeba było wybierać zgodnie z procedurami dotyczącymi zamówień publicznych. Dodatkowo lokalny transport sanitarny na ogół nie miewa znaczenia transgranicznego. Tym samym powinien być przedmiotem zainteresowania ustawodawców krajowych i krajowych organów wymiaru sprawiedliwości – przyznaje luksemburski Trybunał Sprawiedliwości. Niemniej unijny sąd dodaje, że skoro przepisy dyrektyw nie mogą mieć wprost zastosowania do jakiejś działalności, to sensowne byłoby ocenianie jej przynajmniej przez pryzmat zasad traktatowych, czyli co najmniej zasady przejrzystości.

Pozostało 87% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Praca, Emerytury i renty
Płaca minimalna jeszcze wyższa. Minister pracy zapowiada rewolucję
Prawo dla Ciebie
Nowe prawo dla dronów: znikają loty "rekreacyjne i sportowe"
Prawo karne
Przeszukanie u posła Mejzy. Policja znalazła nieujawniony gabinet
Sądy i trybunały
Trybunał Konstytucyjny na drodze do naprawy. Pakiet Bodnara oceniają prawnicy
Mundurowi
Kwalifikacja wojskowa 2024. Kobiety i 60-latkowie staną przed komisjami