Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Rzecz o prawie

Bojańczyk o diagnozach i rekomendacjach raportu Balcerowicza

Profesor Balcerowicz wyrobił sobie markę chłodnego profesjonalisty, ekonomisty obiektywnie oceniajšcego rzeczywistoœć – pisze Bojańczyk
Fotorzepa
Do diagnoz i rekomendacji raportu prof. Leszka Balcerowicza trzeba podchodzić bardzo ostrożnie, bo osadzone sš na wyrwanych z kontekstu danych, które, powierzchownie interpretowane, majš dać pożšdany przez byłego wicepremiera rezultat – pisze Antoni Bojańczyk.

Ukazał się kolejny raport think tanku prof. Leszka Balcerowicza. Jak zawsze z medialnym przytupem. Tym razem zawierajšcy diagnozę stanu gospodarki i rekomendacje na następne lata. Od pewnego czasu stało się manierš prof. Balcerowicza, że włšcza on w orbitę swych eksperckich diagnoz gospodarczych także zagadnienia prawne. W najnowszym raporcie także nie brakuje odesłań prawnych. Warto się niektórym przyjrzeć, bo sš ilustracjš tego, jak łatwo manipulować opiniš publicznš, wykorzystujšc błędne czy też wyrwane z kontekstu wiadomoœci i formułujšc najbardziej nawet egzotyczne pomysły legislacyjne.

Profesor Balcerowicz wyrobił sobie markę chłodnego profesjonalisty, ekonomisty obiektywnie oceniajšcego rzeczywistoœć (nie tylko gospodarczš). Bardzo dba o swój wizerunek. W debacie publicznej zawsze stara się występować jako ekspert, nigdy jako polityk. Nieodmiennie odżegnuje się od „populizmu" i „dyletanctwa" (uprawianego przez godnych pogardy polityków), przeciwstawiajšc je wiedzy i strategii eksperckiej (oceny Balcerowicza). Nie może być nic dalszego od prawdy. Leszek Balcerowicz to bowiem polityk z krwi i koœci (wieloletni prezes partii, poseł, wicepremier, minister wielu gabinetów), który do perfekcji opanował misternš sztukę sprzedawania opinii publicznej preferowanej przez siebie ideologii politycznej pod płaszczykiem niekwestionowanych i obiektywnych dogmatów ekonomicznych. Teraz stara się włšczyć do swego ekonomicznego repertuaru dogmaty prawne. Trzeba z nimi bardzo uważać, bo osadzone sš na wyrwanych z kontekstu danych, które, powierzchownie interpretowane, majš dać pożšdany przez Balcerowicza rezultat.

Wielkie nieporozumienie

W swojej warstwie prawnej raport FOR naszpikowany jest elementarnymi błędami i zasadniczymi nieporozumieniami wynikajšcymi często z błędnej interpretacji zagadnień prawnych czy wyrwanych z kontekstu danych statystycznych.

WeŸmy choćby rekomendacje dotyczšce naprawy prokuratury. Błšd goni tu błšd. Zdaniem prof. Balcerowicza konieczne jest „zlikwidowanie albo ograniczenie do minimum sytuacji, w których przed sšdem odwoławczym występuje prokurator, który nie prowadził lub nie nadzorował danej sprawy". Gdyby jednak prof. Balcerowicz zaglšdał do prawnych stron „Rzeczpospolitej", to dowiedziałby się bez wysiłku, że największym problemem z prokuraturš w postępowaniu karnym wcale nie jest udział niezaznajomionego ze sprawš oskarżyciela publicznego w postępowaniu przed sšdem odwoławczym (przede wszystkim ze względu na charakter tego postępowania i jego stosunkowo niskie przesycenie pierwiastkami dowodowymi). Rzeczywistš, zadawnionš i strukturalnš patologiš polskiej procedury karnej zarówno przed, jak i po reformie postępowania karnego jest zgoła co innego. To uczestniczenie w postępowaniu przed sšdami pierwszej instancji prokuratorów czerpišcych swš wiedzę o sprawie z pobieżnego przeglšdu podręcznych akt sprawy, dokonywanego już w toku rozprawy, i często niepotrafišcych zajšć żadnego racjonalnego stanowiska w kwestii prowadzonych dowodów. Kosmetyczne zmiany wprowadzone do regulaminu prokuratury niczego w tym zakresie nie zmieniajš, więc tutaj właœnie (a nie w postępowaniu odwoławczym) potrzebna jest zmiana normatywna.

Równie chybiony jest przedstawiony przez prof. Balcerowicza postulat specjalizacji korpusu prokuratorskiego („wprowadzenie mechanizmów pozwalajšcych na specjalizację prokuratorów"). Œwiadczy on o głębokim nierozumieniu obecnej struktury i zadań prokuratury. To wcale nie brak specjalizacji prokuratorów (nie wiadomo zresztš, według jakich kryteriów miałaby być dokonywana) jest problemem. Ta grupa zawodowa jest przygotowana na tyle profesjonalnie (znakomite kompetencje prawnicze), żeby poradzić sobie z każdym typem sprawy karnej. Prawdziwym problemem jest wadliwa organizacja prokuratury, w szczególnoœci brak wyraŸnego powišzania oceny wyniku sprawy z pracš konkretnego prokuratora, z rozmyciem odpowiedzialnoœci za rozstrzygnięcie. Ma to efekt demotywacyjny i strukturalnie osłabia skutecznoœć pracy prokuratorów.

Fantazje autorów

Nie do końca zresztš wiadomo, jakie jest kryterium selekcji zagadnień poddawanych w raporcie FOR ocenie eksperckiej i rekomendacjom. Raport porusza się po różnych, œciœlej niepowišzanych płaszczyznach prawnych (VAT, prokuratura, dozór elektroniczny). Wydaje się, że o wyborze tych spraw decyduje zasada nieskrępowanej swobody i fantazji autorów raportu, w myœl reguły: ? im bardziej różnorodnie, tym lepiej. Ni stšd, ni zowšd pojawia się więc temat prawny (prokuratura, system sprawiedliwoœci karnej), by dwie strony dalej ustšpić miejsca postulatom likwidacji wczesnych emerytur dla górników.

Trudno polemizować z tak ogólnie ujętymi tezami jak ta, że „dużej liczbie aktów prawnych towarzyszy ich niska jakoœć". Nie da się ich zweryfikować. Które akty prawne sš niskiej jakoœci? Jakie przepisy sš sprzeczne ze sobš? Równie prawdziwe i równie mało użyteczne jako podstawa ewentualnych diagnoz gospodarczych i rekomendacji sposobów naprawy gospodarki będzie zdanie, iż „dużej liczbie aktów prawnych towarzyszy ich wysoka jakoœć". Niezbędne sš konkrety, a z tymi (przykład sposobu „reformy" prokuratury) jest w raporcie prof. Balcerowicza tak sobie.

Z zupełnie fundamentalnych powodów nie sposób zgodzić się z argumentem o zbyt wielkiej podaży i „nadprodukcji prawa". Mechaniczne zestawienie iloœci stron rocznie wydawanych aktów normatywnych jako kryterium oceny jest z gruntu wadliwe. Ta liczba nie mówi bowiem nic o tym, na co idzie ten papier, co (i jak) regulujš te strony.

Epatowanie iloœciš stron aktów zakrawa na populistycznš demagogię. Współczesne państwo to mechanizm zdecydowanie zbyt skomplikowany, by mógł sobie pozwolić na deficyt normatywny i znaczšco ograniczać iloœć aktów normatywnych. Nie da się dziœ zarzšdzać organizmem państwowym za pomocš ruchomej kancelarii królewskiej, w której paru kancelarzystów koronnych przy œwietle œwiecy spisywało nieliczne akty monarsze. Z tego punktu widzenia inflacja aktów prawa niekoniecznie jest czymœ złym, jak chciałby tego w swoim raporcie prof. Balcerowicz. Jest ona po prostu pochodnš oczywistego faktu, że rozwój cywilizacyjny wymaga znacznie większej regulacji niż w czasach minionych, co prowadzi do nieuchronnej inflacji regulacji normatywnej. Nie sposób sobie wyobrazić współczesnej, uprzemysłowionej gospodarki bez bardzo silnie rozwiniętego korpusu normatywnego. To raczej deficyt regulacji jest niekorzystny.

Czołowi producenci

Dlaczego w Polsce jest więcej stron aktów prawnych niż we Francji na przykład? Mechaniczne zestawienie w raporcie produkowanych stron aktów normatywnych francuskich, czeskich, słowackich i polskich, z którego wynika, że celujemy w produkcji wolumenu normatywnego, tak naprawdę niewiele wyjaœnia. A już najmniej nadaje się do wykazania jakiejœ rzekomo polskiej patologii polegajšcej na zbędnej nadprodukcji ustaw. Poznawczo znacznie lepszym kryterium byłoby zbadanie iloœci ustaw wydanych przez parlament. A tu otrzymamy zupełnie inny obraz niż wtedy, gdy uwzględnimy nieczytelne kryterium generowanych przez legislatywę stron aktów normatywnych.

Duże znaczenie ma oczywiœcie także to, co się porównuje. Dlaczego Balcerowicz zestawia Francję z Polskš, która przeżyła półwieczny (1939–1989) okres zastoju gospodarczego oraz społecznego i wyłšczenia z życia gospodarczego Zachodu? Jeżeli porównać aktywnoœć legislacyjnš takich państw, jak Niemcy i Francja, z Polskš przez pryzmat œredniorocznej iloœci uchwalanych ustaw (odpowiednio przy użyciu dostępnych danych statystycznych: ok. 140, 90 i 175), to rysuje się całkowicie odmienny obraz polskiej „nadprodukcji prawa". Stosunkowo mniejsza aktywnoœć ustawodawcza prawodawcy znad Sekwany i Sprewy od aktywnoœci prawodawcy znad Wisły zdaje się sprawš półwiecznego regresu cywilizacyjnego (w tym regresu normatywnego) Polski. Tego nie da się nadrobić w cišgu paru czy parunastu lat. To proces rozcišgnięty na dekady. Tym można zapewne tłumaczyć skalę produkcji ustawowej w Polsce, większš niż w europejskich państwach wysoko rozwiniętych. Raport prof. Balcerowicza nie bierze jednak tych czynników pod uwagę, skupiajšc się na liczbach, które same w sobie niczego nie wyjaœniajš. Przykłady szkodliwego deficytu regulacyjnego można zresztš mnożyć. Choćby brak ustawy o zapłodnieniu pozaustrojowym in vitro. To klasyczny przykład szkodliwego deficytu regulacji normatywnej prowadzšcej do oczywistych patologii gospodarczych i przewagi jednej grupy zawodowej (lekarze działajšcy w tym obszarze i bezpoœrednio zainteresowani finansowo w iloœci przeprowadzanych procedur medycznych inwestorzy czy właœciciele klinik zapłodnienia pozaustrojowego).

Trzy i pół godziny

Narzeka raport na to, że „gdyby przedsiębiorca lub konsument chciał się zapoznać z wszystkimi zmianami przepisów zachodzšcymi w cišgu roku, to musiałby na to poœwięcić ok. 3 godzin i 26 minut". Ale również takie ujęcie jest demagogiczne, niewiele wyjaœnia i jest bardzo wštłš podstawš formułowania diagnozy o bezwzględnej potrzebie redukcji iloœci aktów prawnych. Po pierwsze, pomija to, że do dawno minionej przeszłoœci należš czasy skšpej regulacji normatywnej. Z tym faktem, ?chcšc nie chcšc, ? trzeba się pogodzić. Po drugie, obliczenie œredniej iloœci czasu koniecznej do zapoznania się ze zmieniajšcym się prawem ma niewielkš wartoœć dla ekonomisty (a jeszcze mniejszš dla prawnika). Nie wiadomo bowiem, z jakiej racji jakikolwiek konsument czy przedsiębiorca, ? wyłšczajšc fikcyjnš sytuację stworzonš na potrzeby statystycznego zestawienia przygotowywanego przez grupę konsultingowš, którš cytuje się w raporcie prof. Balcerowicza, ? chciałby czy musiał się zapoznawać z całym dorobkiem legislacyjnym parlamentu. W orzecznictwie i w ustawodawstwie hołduje się zasadzie ignorantia iuris nocet – to prawda. Ale przecież wiadomo powszechnie, że zasadę tę łagodzi się właœciwie we wszystkich istotniejszych reżimach prawnych przez uwzględnienie ewentualnego usprawiedliwionego błędu. Zarówno od konsumenta, jak i od przedsiębiorcy wymaga się więc tylko znajomoœci przepisów normujšcych jego sytuację, a nie całego uniwersum. Naiwnoœciš byłoby sšdzić, że profesjonalni uczestnicy obrotu gospodarczego będš się samodzielnie zapoznawali z prawem regulujšcym ich sytuację prawnš. Znowu ? przyczynš jest potrzeba normatywnej regulacji coraz bardziej złożonych zjawisk gospodarczych. Dšżenie do redukcji regulacji normatywnej jest postulatem teoretycznie słusznym, praktycznie jednak niemożliwym do spełnienia i często szkodliwym.

Mówišc o iloœci prawa, nie można wreszcie zapomnieć o innym argumencie, który zignorować może ekonomista (ale nie powinien), ale prawnik w żadnym wypadku. Konstytucyjnie RP jest demokratycznym państwem prawnym. Implikacjš takiej zasady konstytucyjnej jest to, że (dobrego) prawa siłš rzeczy będzie musiało być więcej niż mniej.

Do diagnoz i rekomendacji raportu prof. Balcerowicza w jego warstwie prawnej trzeba więc podchodzić bardzo ostrożnie.

Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego w Katedrze Kryminologii i Polityki Kryminalnej, adwokatem

ródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL