Sprawa wydalenia Ameera Alkhawlany – problemy proceduralne w świetle prawa UE i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka

Sprawa Ameera Alkhawlany wydalonego z polski Irakijczyka i doktoranta UJ spotkała się z dużym zainteresowaniem mediów i opinii publicznej. W debacie publicznej podnoszono, że prawdopodobnym powodem zatrzymania i wydalenia go z Polski była odmowa podjęcia przez niego współpracy z ABW, z drugiej strony przedstawiciele władz twierdzili, iż Irakijczyk stanowił poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

Aktualizacja: 20.05.2017 13:51 Publikacja: 20.05.2017 12:30

Sprawa wydalenia Ameera Alkhawlany – problemy proceduralne w świetle prawa UE i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka

Foto: Fotolia

Niezależnie od powodów, które leżały u podstaw wydalenia Pana Alkhawlany, w tej sprawie pojawił się również szereg problemów proceduralnych. Przede wszystkim postępowania prowadzone wobec Pana Alkhawlany oparte były niejawne dokumenty natomiast decyzje wydawane w tej sprawie nie zawierały uzasadnienia faktycznego odnoszącego się do kwestii objętych tajemnicą. Należy podkreślić, że nie jest to pierwsza tego typu sprawa i stanowi ona nie tyle ilustrację działań organów w tej konkretnej sprawie, ale wskazuje na problem leżący w przepisach prawa krajowego. Istnieją bowiem wątpliwości co do ich zgodności z prawem UE oraz Europejską Konwencją Praw Człowieka.

Warto przypomnieć jakie toczyły się postępowania wobec Pana Alkhawlany. Na wniosek Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Straż Graniczna wszczęła wobec niego postępowanie w sprawie o zobowiązanie do powrotu, jako osoby stwarzającej zagrożenie dla bezpieczeństwa. W październiku 2016 r. został on zatrzymany i umieszczony w Areszcie dla Cudzoziemców w Przemyślu. Wtedy Straż Graniczna wydała decyzję o zobowiązaniu Pana Alkhawlany do powrotu. Decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 315 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach. Od tej decyzji odwołał się jego pełnomocnik. W trakcie pobytu w Areszcie dla Cudzoziemców w Przemyślu Pan Alkhawlany złożył wniosek o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. W związku z uznaniem, że stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa, pod koniec marca 2017 r. polskie władze odmówiły mu udzielenia ochrony. W tym czasie toczyło się równolegle jeszcze jedno postępowanie – na wniosek ABW, kolejną decyzję o zobowiązaniu do powrotu wydał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów antyterrorystycznych (tu rodzi się pytanie, czy okoliczności na podstawie których minister wydał swoja decyzję były tożsame z okolicznościami na podstawie których decyzję wydała Straż Graniczna, a zatem czy w ogóle zachodziła potrzeba wszczynania kolejnego postępowania). Pan Alkhawlany został wydalony do Iraku na początku kwietnia 2017 r. Jednocześnie podjęta zostało postępowanie odwoławcze od decyzji o zobowiązanie do powrotu wydanej przez Straż Graniczną.

Zapewne zarówno decyzja o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej jak i o zobowiązaniu do powrotu zostaną zaskarżone do sądu administracyjnego, więc sprawa ta jeszcze daleka jest od zakończenia.

Brak zapewnienia prawa do obrony

Wydaje się, że podstawowy problem proceduralny dotyczył gwarantowanego przepisami prawa UE prawa do obrony, tj. wynikał z braku jakiejkolwiek możliwości poznania powodów, dla których uznano, że stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa. Nastąpiło to poprzez brak możliwości wglądu w akta sprawy (na podstawie art. 74 § 1 k.p.a.) jak i poprzez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia faktycznego w części dotyczącej powodów uznania Pana Alkhawlany za zagrożenie dla bezpieczeństwa (na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i art. 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony).

Tymczasem w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE jak i w doktrynie wskazano, że częścią prawa do obrony, jak i prawa do dobrej administracji, jest m.in. prawo do dostępu do akt sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności, jak również obowiązek administracji szczegółowego i konkretnego uzasadniania decyzji, aby umożliwić stronie zrozumienie podstaw tej decyzji. Trzeba podkreślić, że orzecznictwo sądów europejskich wskazuje na potrzebę zastosowania metod pozwalających wzięcie pod uwagę względów bezpieczeństwa, jednak podkreśla też, że powinny istnieć normy proceduralne dające stronie postępowania pewną możliwość zapoznania się ze stawianymi jej zarzutami. Orzecznictwo to wskazuje np. na możliwość wprowadzenia instytucji tzw. specjalnego pełnomocnika, który ma dostęp do tajnych materiałów i może je podważać w trakcie postępowania, ale nie może w tym względzie kontaktować się z cudzoziemcem (m.in. wyrok TSUE w sprawie M., C-277/11, pkt 81-88; wyrok TSUE w sprawie ZZ, C-300/11, pkt 53, wyrok ETS w połączonych sprawach Kadi i Al Barakaat International Foundation, C-402/05 P oraz C-415/05 P). Tymczasem przepisy polskiego prawa nie dają cudzoziemcowi uznanemu za stwarzającego zagrożenie dla bezpieczeństwa żadnej możliwości poznania stawianych mu zarzutów a zatem wydaje się, że polskie przepisy krajowe nie spełniają warunków prawa UE.

Należy wskazać, że wedle orzecznictwa polskich sądów administracyjnych gwarancja ochrony praw cudzoziemca realizowana jest przez obowiązek sądu administracyjnego zarówno zapoznania się z niejawnym materiałem, jak też ocena jego wiarygodności (m.in. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt OSK 491/11). Jednakże orzecznictwo to zostało stworzone na tle rozwiązań konstytucyjnych i nie ma w nim wyraźnego odniesienia do norm europejskich.

Problemy dotyczące postępowania w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej

Postępowanie w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej (wcześniej określane jako postępowanie w sprawie o udzielenie statusu uchodźcy) jest regulowane przepisami prawa UE. Artykuł 11 ust. 2 tzw. dyrektywy proceduralnej UE stanowi, że decyzja negatywna w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej powinna zawierać m.in. pisemne uzasadnienie faktyczne i prawne. Dyrektywa nie przewiduje zatem możliwości ograniczenia uzasadnienia faktycznego decyzji, nawet jeśli byłoby to uzasadnione względami bezpieczeństwa. Ponadto, zgodnie z art. 23 ust. 1 dyrektywy proceduralnej pełnomocnik wnioskodawcy powinien mieć dostęp do informacji zawartych w aktach sprawy, na podstawie których podjęta została decyzja. Przepis ten przewiduje możliwość uczynienia wyjątku w sytuacji, gdy ujawnienie informacji lub źródeł stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa. Jednak zgodnie z tym przepisem, w takich przypadkach powinny zostać ustanowione w prawie krajowym procedury gwarantujące przestrzeganie praw wnioskodawcy do obrony (w szczególności państwa mogą udzielić dostępu do informacji pełnomocnikowi sprawdzonemu pod względem bezpieczeństwa osobowego, o ile informacje te mają znaczenie dla rozpatrzenia wniosku). I tu również trzeba wskazać, że polskie prawo krajowe nie przewiduje żadnej takiej procedury. Wydaje się, że sama kontrola sądowa nie spełnia standardu europejskiego, gdyż ten nakazuje poinformowanie o przyczynach wydania decyzji samego cudzoziemca (choć oczywiście informacja ta nie musi mieć pełnego charakteru).

Problemy dotyczące postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu

Nieco inaczej sprawa wygląda w przypadku przepisów prawa UE dotyczących postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu. Artykuł 12 ust. 1 tzw. dyrektywy powrotowej UE daje możliwość ograniczenia uzasadnienia faktycznego decyzji o zobowiązaniu do powrotu cudzoziemca, jeżeli prawo krajowe pozwala na ograniczenie prawa do informacji, w szczególności w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego. Jednak z powołanego wcześniej orzecznictwa TSUE wynika poważna wątpliwość czy przepis ten nie jest niezgodny z zasadą ogólną prawa do obrony oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE.

Kwestie dotycząca wydalania cudzoziemców są również regulowane w art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgodnie z tym przepisem wydalenie cudzoziemca jest dopuszczalne pod warunkiem poszanowania określonych w tym przepisie gwarancji proceduralnych: decyzja o wydaleniu powinna zostać wydana zgodnie z ustawą, cudzoziemiec powinien mieć możliwość przedstawienia racji przeciwko wydaleniu, wniesienia środków odwoławczych oraz bycia reprezentowanym dla ww. celów. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazano, że nawet w sytuacjach, gdy sprawa dotyczy bezpieczeństwa państwa, w postępowaniu o wydalenie powinna istnieć pewna forma postępowania kontradyktoryjnego przed niezależnym organem lub sądem który mógłby skutecznie ocenić powody wydalenia i przedstawione dowody, także z zachowaniem ograniczeń w zakresie wykorzystywania informacji niejawnych.

W orzecznictwie wskazano, że narusza Konwencję sytuacja gdy w żaden sposób nie zapoznano ani cudzoziemca, ani jego reprezentanta prawnego z przyczynami wydalenia (poza ogólnym wskazaniem na zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa) (m.in. wyroki ETPC w sprawie C.G. przeciwko Bułgarii, w sprawie Lupsa przeciwko Rumunii).

Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 Protokołu Nr 7 do Konwencji cudzoziemiec może być wydalony bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ust. 1 tego przepisu, jeśli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego. Jednak w związku z faktem, iż Pan Alkhawlany został już wydalony do Iraku, to niezależnie od powodów, dla których wydana została decyzja o zobowiązaniu do powrotu, jego pełnomocnik na podstawie powołanego przepisu Konwencji powinien już móc skorzystać z gwarancji zawartych w tym przepisie.

Tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego, w trakcie ewentualnego postępowania przez sądami administracyjnymi dotyczącego sprawy o zobowiązanie do powrotu, pełnomocnik nie będzie miał dostępu do niejawnych akt sprawy, wyrok sądu również nie będzie zawierał informacji o treści niejawnych dokumentów. A zatem zachodzi również wątpliwość, czy tego typu postępowanie spełnia warunki Konwencji. Wydaje się, że brak jakiejkolwiek informacji o powodach wydalenia i związana z tym dość pozorna kontradyktoryjność postępowania sądowego (ani sam cudzoziemiec ani jego pełnomocnik nie mają wiedzy o istocie toczącego się postępowania) również narusza standard Konwencji.

Podsumowanie

Trzeba podkreślić, że nie jest to pierwsza sprawa w której decyzje wobec cudzoziemców uznanych za zagrożenie dla bezpieczeństwa zostały wydane w oparciu o niejawne materiały i gdzie nie mieli oni żadnej możliwości podważania uznania ich za zagrożenie dla bezpieczeństwa. W dwóch wcześniejszych podobnych sprawach prawnicy HFPC skierowali skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wydaje się, że dopiero wyroki Trybunału w tych sprawach dadzą wiążącą odpowiedź na pytanie czy uregulowania krajowe są zgodne z Konwencją.

Ponadto biorąc pod uwagę, że w sprawach tych zachodzą poważne wątpliwości dotyczące zgodności przyjętych rozwiązań z prawem UE, mocno pożądane byłoby skierowanie przez sądy administracyjne pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Jacek Białas

Prawnik Programu Pomocy Prawnej dla Uchodźców i Migrantów HFPC

Opinie Prawne
Prof. Pecyna o komisji ds. Pegasusa: jedni mogą korzystać z telefonu inni nie
Opinie Prawne
Joanna Kalinowska o składce zdrowotnej: tak się kończy zabawa populistów w podatki
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: Przywracanie, ale czego – praworządności czy władzy PO?
Opinie Prawne
Ewa Szadkowska: Bieg z przeszkodami fundacji rodzinnych
Opinie Prawne
Isański: O co sąd administracyjny pytał Trybunał Konstytucyjny?