Bielecki, Izdebski: Rewolucja w przestrzeni

Potrzebujemy powrotu do zerwanej ciągłości kultury w urbanistyce i architekturze. Nie mogą one być oddane jedynie rynkowi. Władza powinna zdecydować o odpowiednim podziale nieruchomości na przestrzeń publiczną i prywatną – apelują architekt Czesław Bielecki i prawnik Hubert Izdebski.

Aktualizacja: 06.08.2017 17:11 Publikacja: 03.08.2017 20:35

Osiedle WSM na warszawskim Żoliborzu, przykład przedwojennego ładu przestrzennego.

Osiedle WSM na warszawskim Żoliborzu, przykład przedwojennego ładu przestrzennego.

Foto: Wikipedia

W 2012 r. jeden z nas napisał w „Plusie Minusie", nie pierwszy raz wyrażając taki pogląd: „Stan polskiej przestrzeni publicznej jest dokładnym zaprzeczeniem ładu i spójności, o których mówi polskie prawo planowania przestrzennego oraz prawo większości krajów Unii Europejskiej; (...) materialny kształt naszej przestrzeni publicznej, jak zawsze w dziejach, pokazuje chaos pojęciowy, upadek obyczajów prawnych i zanik poczucia piękna" („Chaos i zgiełk", 14 stycznia 2012). W 2013 r. drugi z nas powtórzył pytanie „dlaczego tak brzydko?". Powtórzył, bo i zadawał je uprzednio, i mógł powołać się na innych autorów zatroskanych coraz gorszym stanem naszej przestrzeni dostępnej dla oczu nas wszystkich, której kształt jest sprawą publiczną.

Grzechy prawodawcy

Za tego rodzaju pytaniami ukrywa się pytanie bardziej fundamentalne: co powoduje, że zamiast – ustawowo zadeklarowanego – ładu przestrzennego jako implikacji dobra wspólnego i w konsekwencji interesu publicznego rozwija się nieład przestrzenny?

Odpowiedź piszących te słowa była i jest jednakowa – winien jest prawodawca. Pierwszy z nas dodaje, że także planiści, a drugi, że również sądy administracyjne, nadmiernie broniące prywatnej własności gruntów przed interwencją planistyczną. Zamiast dążenia do wyważenia interesu prywatnego i interesu publicznego (by „nie było brzydko") mamy więc w istocie obronę interesów prywatnych.

Gdyby było naprawdę dobre prawo, te dodatkowe powody nie miałyby możliwości oddziaływania. Nie było ich przecież wówczas, gdy mieliśmy – nowoczesne na owe czasy, a i dziś bynajmniej nie całkiem archaiczne – prawo. Prawo, w ramach którego powstawała Gdynia czy też całe nowe dzielnice Warszawy, prawo działające w państwie, w którym szacunek dla własności prywatnej był na pewno nie mniejszy niż obecnie, lecz w którym potrafiono znaleźć równowagę między interesem prywatnym a publicznym. Mowa o prawie II Rzeczypospolitej, a konkretnie o rozporządzeniu prezydenta RP z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli – które w istocie stanowiło kodeks urbanistyczno-budowlany.

Widok publiczny

O ile prezydenckie „przepisy policyjno-budowlane" dotrwały do 1961 r., o tyle przepisy urbanistyczne wycięto już w 1946 r. Także jednak w przepisach policyjno-budowlanych znalazły się – jakże proste i pełne treści, a dziś nieobecne – sformułowania, które miały na celu uniknięcie brzydoty na widoku publicznym. Na przykład: „Lica budynków powinny być tak wykonane, iżby nie powodowały zeszpecenia placu, ulicy albo podwórza. W podobny sposób powinny być wykonane również wszelkie powierzchnie murów, widoczne z wszelkich dróg komunikacji publicznej" oraz „Budynki nie powinny być malowane w kolorach jaskrawych lub w ogóle rażących". Do 1961 r. przetrwały również, warto dodać, przepisy dekretu z 3 stycznia 1919 r. o mogącym dziś zadziwiać tytule: „O zatwierdzaniu projektów pomników ze stanowiska artystycznego".

Obecnie można zaobserwować upowszechnianie się świadomości tego, że po pierwsze, jest brzydko i chaotycznie. A po wtóre, potrzebna jest całkiem nowa regulacja całości procesu inwestycyjno-budowlanego, skoro regulacja dotychczasowa zawiodła. Przy czym użycie liczby pojedynczej nie jest zbytnio uzasadnione wobec rozproszenia materii pomiędzy różne akty prawne.

Odwrócenie trendu

Wyrazem tej świadomości – poza coraz liczniejszymi wypowiedziami przedstawicieli różnych dyscyplin: architektów i urbanistów, prawników, geografów czy socjologów miasta – stało się także powołanie w 2012 r. Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego. W 2015 r. przedstawiła ona, przeznaczony do dalszych dyskusji, projekt kodeksu – prawda, że nazbyt kompromisowy z punktu widzenia niezbędności radykalnych rozwiązań. Komisja została jednak rozwiązana w początku 2016 r., a opracowanie kodeksu powierzono urzędnikom Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Przedstawiony przez nich we wrześniu 2016 r. projekt spotkał się ze zdecydowaną krytyką. Zakończenie rządowych prac legislacyjnych (obejmujących także przepisy wprowadzające oraz ustawy: o architektach i inżynierach budownictwa oraz o organach administracji) przesuwa się coraz bardziej. W grudniu 2016 r. zapowiedziano wniesienie projektów do Sejmu już w lipcu 2017 r., ale w lipcu przesunięto ten termin na pierwszy kwartał 2018 r.

Tymczasem potrzebujemy jak najszybszego odwrócenia trendu, który doprowadził do obecnego chaosu przestrzennego. Potrzebujemy konserwatywnej rewolucji w zagospodarowaniu przestrzennym. Chcemy w tej rewolucji wziąć udział, deklarując gotowość przedstawienia nie tylko, co czynimy, ogólnych założeń, ale i konkretnych rozwiązań legislacyjnych.

Jasna instrukcja działania

Naszym zdaniem nazwa „Kodeks urbanistyczno-budowlany" zobowiązuje: sugeruje całościową regulację. Ta zaś wymaga sięgnięcia do materii obecnych ustaw z bezpośredniego otoczenia prawnego urbanistyki i budownictwa. Dzisiaj ochrona zabytków, ochrona przeciwpożarowa, ochrona środowiska tworzy gąszcz niejednoznacznych przepisów pozwalających dowolnie przedłużać uzyskiwanie zgód na lokalizację czy realizację inwestycji budowlanych. Kodeks, zawierając regulacje zapewniające ochronę określonych w nim wartości, poczynając od ładu przestrzennego, zapewniać powinien sprawność procesów inwestycyjnych również przez ustawową korelację z odpowiednimi innymi przepisami materialnoprawnymi, w szczególności, obok wskazanych już dziedzin, bezpieczeństwa państwa. Dzięki tej korelacji stałoby się możliwe uchylenie specustaw, których już samo rozrastanie się wskazuje na systemową wadliwość prawa.

Kodeks powinien regulować działalność właściwych organów władzy publicznej oraz uczestników procesu inwestycyjnego w odniesieniu do procesu inwestycyjnego (lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego), jak i w zakresie urbanistyki oraz architektury i budownictwa,. Odrębną kwestią, niewątpliwie potrzebną, jest ustawowe rozwiązanie problemów planowania w większej skali, gdzie jednak nie ma miejsca na bezpośredni udział obywateli. Kodeks kierować się powinien wymaganiami ładu przestrzennego i innych potrzeb interesu publicznego, w szczególności ochrony dziedzictwa i ochrony środowiska, w warunkach, co należy podkreślić, społecznej gospodarki rynkowej. Podstawowymi celami planowania – dziś nierealizowanymi – winny być zapobieganie rozpraszaniu zabudowy i ochrona terenów otwartych.

Minimum regulacji, maksimum ładu

Kodeks ma być instrukcją działania jasną dla uczestników procesu inwestycyjnego, poczynając od projektantów i wykonawców, a kończąc na inwestorach i urzędnikach. To wymaga wypełnienia merytoryczną treścią przywoływanych w ustawie podstawowych dokumentów skutkujących decyzjami administracyjnymi. Zakres regulacji planu miejscowego określającego warunki zabudowy i zagospodarowania czy zakres projektu wymaganego do uzyskania pozwolenia na budowę w kwestiach podstawowych powinny ujmować już same przepisy ustawy, bez odsyłania do przyszłych aktów wykonawczych. Potrawy nie definiuje naczynie, lecz to, co się do niego wrzuca – szczególnie, że późniejsze „prawo powielaczowe" tworzone przez lokalne instytucje i tak jeszcze dogęszcza obowiązki inwestorów i tworzy tor przeszkód nie do pokonania w sensownym czasie.

Gdy idzie o podstawowy kierunek rozwiązań, potrzebujemy powrotu do zerwanej ciągłości kultury w urbanistyce i architekturze. Ich kształtowanie nie może być poddane wprost oddziaływaniu rynku. Początek daje zawsze decyzja władzy publicznej o – odpowiednim, nie przypadkowym, jak często dzieje się dzisiaj – podziale nieruchomości na przestrzeń publiczną i prywatną. Tę pierwszą tworzą ulice, place, pasy infrastruktury, parki i skwery, a tę drugą działki zabudowane przez niezależnych inwestorów. Tylko takie podejście spowoduje, że krajobraz naszych miast i wsi będzie kontrolowany pod rządami minimalnych regulacji gwarantujących maksimum ładu przestrzennego. Mając demokratycznie wybierane władze rządowe i samorządowe, nie stoimy bowiem przed dylematem: totalitarny porządek albo anarchia i chaos.

Obecne ustawodawstwo – obowiązujące i projektowane – ignoruje kwestię niezbędnych ograniczeń własności w dziedzinie sposobów jej użytkowania i prawa lub zakazu zabudowy nieruchomości. Proponując określone ustawą regulacje, nie naruszamy samej istoty konstytucyjnych gwarancji własności – tak jak nie naruszały jej unormowania przedwojenne. Przeciwnie, jedynie nakładamy na właścicieli ograniczenia polegające na nienaruszaniu praw innych obywateli i właścicieli oraz na nieuzyskiwaniu nadmiernych korzyści kosztem współobywateli. Dowolność zagospodarowania obniża wartość sąsiednich nieruchomości i stanowi w świetle praktyki ostatnich dekad źródło zeszpecenia naszego krajobrazu. Osłony, ogrodzenia i reklamy niszczą naszą przestrzeń publiczną i prawo do życia w otoczeniu przyjaznym i pięknym.

Ustawa, a tym bardziej kodeks, musi zawierać słownik pojęć służących odbudowie kultury przestrzennej naszych miast i krajobrazu. Nie da się tego dokonać bez odwołania do definicji przestrzeni publicznych czy krajobrazu chronionego, także – przed brzydotą. Wartościowanie urbanistyki czy budownictwa w kategorii harmonii, ładu przestrzennego, właściwych materiałów czy skali zabudowy jest niezbędne, aby przepisy kodeksu wyznaczały standardy zachowań inwestorów i decyzje administracyjne.

Nie musi „być brzydko"

Przedmiotem rozstrzygnięć władzy publicznej dokonywanych na podstawie przepisów kodeksu powinna być przede wszystkim geometria przestrzeni publicznej oraz sieci infrastruktury naziemnej i podziemnej. Proponujemy, by studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu (przy zachowaniu tej nazwy ze względu na przyzwyczajenie się do niej uczestników procesu inwestycyjnego) określało granice urbanizacji (terenów zurbanizowanych i przeznaczonych do urbanizacji) na podstawie bilansu potrzeb społecznych i chłonności obszaru oraz – już tylko w miarę potrzeby – przeznaczenie (funkcję) terenów. Powinno także wyznaczać przebieg infrastruktury liniowej, z uwzględnieniem zasad jej określenia w planach miejscowych, i wreszcie uwzględniać lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub regionalnym. Bez takich zapisów w kodeksie realizacja inwestycji liniowych będzie – jak dzisiaj – nieustanną konfrontacją z protestami społecznymi i partykularnymi interesami różnych lobbies.

Plan miejscowy określałby sieć ulic, placów oraz terenów otwartych, ustalając granice własnościowe i geometrię przestrzeni publicznych terenów przeznaczonych do urbanizacji lub terenów zurbanizowanych, dla których przewiduje się zmianę zagospodarowania. Istotne, aby teren przeznaczony do urbanizacji przylegał do zorganizowanej przestrzennie struktury przynajmniej wzdłuż jednej ulicy.

Z kolei plan szczegółowy, sporządzany dla co najmniej jednego kwartału ulic i zgodny z planem miejscowym, byłby planem zabudowy. Po to, by poszczególne budynki tworzyły harmonijną całość struktury miejskiej, określałby on zasady oraz gabaryty zabudowy ulic, placów i skwerów z podziałem na działki dla niezależnych lub skoordynowanych przedsięwzięć budowlanych. Stanowiłby podstawę przewidzianej w nim parcelacji, komasacji i reparcelacji lub wyznaczałby strefę skoordynowanej zabudowy.

Zintegrowane z decyzją środowiskową pozwolenie na budowę, wraz z zatwierdzeniem projektu architektonicznego, byłoby w tej sytuacji wymagane jedynie dla znacznych przedsięwzięć inwestycyjnych. Uzgadnianie rozstrzygnięć architektonicznych z innymi organami władzy publicznej we własnym zakresie byłoby przy tym obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zasadę stanowiłoby zgłoszenie i zgoda milcząca, unormowana w sposób zawierający odstępstwa od przepisów.

Oznaczałoby to przeniesienie merytorycznego ciężaru rozstrzygnięć co do zewnętrznych cech budynków i budowli. Decydowałoby już nie pozwolenie na budowę (i tak, gdyby było wymagane, dotyczyłoby jedynie architektury, nie techniki), ale plan szczegółowy ustalany z udziałem obywateli.

Jesteśmy przekonani, że w Polsce nie musi „być brzydko" – bo nie jest tak w wielu innych państwach Europy. Aby jednak nie „było brzydko", i to nie było jak najszybciej, potrzebna jest nowa, kompleksowa interwencja ustawodawcy. Minimalistyczna co do szerokości i intensywności unormowania, a zarazem maksymalistyczna z punktu widzenia zapewnienia ładu. Odpowiadająca potrzebom naszego czasu i potrzebom demokratycznego państwa prawnego. Co najmniej tak, jak potrzebom swojego czasu odpowiadało przedwojenne rozporządzenie o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.

Czesław Bielecki jest architektem, byłym kandydatem na prezydenta Warszawy z ramienia PiS.

Hubert Izdebski jest profesorem nauk prawnych, adwokatem, wykładowcą Uniwersytetu SWPS.

W 2012 r. jeden z nas napisał w „Plusie Minusie", nie pierwszy raz wyrażając taki pogląd: „Stan polskiej przestrzeni publicznej jest dokładnym zaprzeczeniem ładu i spójności, o których mówi polskie prawo planowania przestrzennego oraz prawo większości krajów Unii Europejskiej; (...) materialny kształt naszej przestrzeni publicznej, jak zawsze w dziejach, pokazuje chaos pojęciowy, upadek obyczajów prawnych i zanik poczucia piękna" („Chaos i zgiełk", 14 stycznia 2012). W 2013 r. drugi z nas powtórzył pytanie „dlaczego tak brzydko?". Powtórzył, bo i zadawał je uprzednio, i mógł powołać się na innych autorów zatroskanych coraz gorszym stanem naszej przestrzeni dostępnej dla oczu nas wszystkich, której kształt jest sprawą publiczną.

Pozostało 94% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Opinie polityczno - społeczne
Jędrzej Bielecki: Czy Polska będzie hamulcowym akcesji Ukrainy do Unii Europejskiej?
Opinie polityczno - społeczne
Stefan Szczepłek: Jak odleciał Michał Probierz, którego skromność nie uwiera
Opinie polityczno - społeczne
Udana ściema Donalda Tuska. Wyborcy nie chcą realizacji 100 konkretów
Opinie polityczno - społeczne
Michał Szułdrzyński: Przeszukanie u Zbigniewa Ziobry i liderów Suwerennej Polski. Koniec bezkarności
Opinie polityczno - społeczne
Aleksander Hall: Jak odbudować naszą wspólnotę