Niechlujność ustawodawcy a odpowiedzialność za treść i jakość

Autorzy aktów prawnych biorą odpowiedzialność za ich treść i jakość. Za to są rozliczani, oceniani i wynagradzani. Tworzą przepisy, które obowiązują miliony obywateli. Szkoda, że czynią to bez należytej staranności – pisze Maciej J. Nowak.

Publikacja: 24.12.2015 08:00

Niechlujność ustawodawcy a odpowiedzialność za treść i jakość

Foto: Fotorzepa, Jerzy Dudek

Dyskutując nad koniecznymi zmianami przepisów prawnych, bardzo wielu autorów (również na tych łamach) podaje często słuszne i trafne koncepcje. Jest to jak najbardziej potrzebne: wiele przepisów wymaga znaczących korekt. Niestety, w wielu przypadkach nawet najlepsze pomysły ulegają zepsuciu na etapie ich wdrażania, a konkretnie – formułowania konkretnych przepisów.

Gdybyśmy byli złośliwi, to przy lekturze wielu przepisów moglibyśmy dokładnie wskazać, jak ustawodawca toczy nierówną batalię z językiem polskim. To chyba jedna z głównych wad polskiego ustawodawstwa. Przepisy formułowane są niechlujnie, nieprecyzyjnie. Nawet bez pogłębionej analizy można w nich znaleźć przykłady elementarnych błędów logicznych i stylistycznych. Oczywiście zdaję sobie sprawę z tego, że tworzenie nowych przepisów nie jest łatwe. Ale podobnie jak przy tworzeniu umów czy aktów prawa miejscowego ich autorzy biorą pełną odpowiedzialność za ich treść i jakość. Za to są rozliczani, oceniani i za to również – napiszmy wprost – dostają wynagrodzenie. Nie jest to błaha zabawa, tylko tworzenie prawa obowiązującego miliony obywateli. Dlatego jako adresaci tych norm mamy prawo oczekiwać, aby przepisy były napisane w sposób w pełni precyzyjny. Jasne, że na etapie ich przygotowywania nie da się przewidzieć wszystkich problemów. Ale trzeba przynajmniej próbować.

Niekonsekwencja

Aby nie być gołosłownym, mogę podać kilka przypadków niechlujności ustawodawcy ze „swojej działki", czyli planowania przestrzennego i ochrony przyrody. Nie oznacza to, że tylko tutaj są popełniane błędy. Można je zauważyć przy każdym innym zakresie tematycznym. Zwróćmy jednak uwagę chociażby na głośną ostatnio i długo dyskutowaną tzw. ustawę krajobrazową. Zapewne zawiera ona sporo ciekawych pomysłów, ale... problem tkwi w szczegółach. Na przykład kluczowa dla całej regulacji definicja reklamy (wprowadzona do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Rozumie się ją tam jako „upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne". Cóż, machnijmy nawet ręką na to, że rzeczownik jest definiowany jako czasownik. Ale zaraz potem ustawodawca definiuje urządzenie reklamowe jako „przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy...". Czyli zaraz po zdefiniowaniu reklamy ustawodawcy zapomniało się o tym, jak ją zdefiniował, i wraca do utartego rozumienia tego pojęcia. No bo przedmiotem ekspozycji może być przecież tylko „reklama" rozumiana jako przedmiot materialny. Nikt mi nie wmówi tego, że takiej niekonsekwencji nie dało się nie przeoczyć.

Brak spójności

Inny przykład. Od kilku lat poważnym problemem orzeczniczym było to, na jakiej podstawie można lokalizować wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Ustawodawcy nie śpieszyło się z rozwiązaniem tej kwestii, ale w końcu, po długich miesiącach udało się: mamy ustawę zmieniającą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą jedyną podstawą dla dopuszczenia takich obiektów jest plan miejscowy. Bardzo dobrze, tylko jak sformułowano niektóre nowe przepisy? Drobna próbka: „Plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego, o którym mowa w art. 10 ust. 3a, sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu". Czyli plan miejscowy sporządza się na „obszarze obejmującym co najmniej obszar", Przepraszam, ale chyba niektóre przedszkolaki sformułowałyby to lepiej.

Kolejny problem to brak spójności między różnymi ustawami. Przykładowo, pisząc – powiązane przecież ze sobą – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie przyrody, nie zwraca się uwagi na to, że dla obu przypadków powinna być spójna perspektywa. Zobaczmy na przykład art. 45 ustawy o ochronie przyrody. Zawiera on możliwe do wprowadzenia zakazy względem między innymi pomników przyrody czy użytków ekologicznych. Wśród nich można znaleźć zakaz „zmiany sposobu użytkowania ziemi". Znów można zapytać, jakież to „użytkowanie" ustawodawca ma na myśli?

A jeśli ktoś odpowie, że wyjątkowo chodzi tutaj nie o sformułowania prawne, ale urbanistyczne, to powinien być wprowadzony nie zakaz „zmiany sposobu użytkowania ziemi", ale „zmiany sposobu użytkowania terenu". I tak między nami, drogi ustawodawco, ten „teren" z punktu widzenia nawet samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłby znacznie bardziej adekwatny. Także inne umieszczone w przepisie zakazy to przedmiot wielogodzinnych dociekań w wielu gminach. „Cóż poeta miał na myśli?"

Skoro niejasne są przepisy ustawowe, niejasne stają się akty prawa miejscowego.

Zwłaszcza w częściach tekstowych planów miejscowych roi się od niejasności i niekonsekwencji. Jeszcze ciekawiej jest przy uzasadnieniach decyzji administracyjnych.

Przykład idzie z góry

Normą staje się jedynie powtarzanie określonych przepisów, bez żadnej ich interpretacji. Albo – równie pożyteczne – uzasadnianie stanowiska na zasadzie „tak, bo tak", „nie, bo nie". Już nawet w ostatnim referendum zastosowano metodę „wprawdzie nie potrafimy się wysłowić i napisać pytań precyzyjnie, ale wiecie przecież, o co nam chodzi". Dla – używając patetycznych zwrotów – kultury prawnej taka praktyka jest bardzo szkodliwa. Dlatego trzeba piętnować obecne i przyszłe tego rodzaju wyskoki ustawodawcy. Musimy dbać o jakość prawa w Polsce. Inaczej niedługo już zupełnie przestaniemy się rozumieć.

Autor jest radcą prawnym

Dyskutując nad koniecznymi zmianami przepisów prawnych, bardzo wielu autorów (również na tych łamach) podaje często słuszne i trafne koncepcje. Jest to jak najbardziej potrzebne: wiele przepisów wymaga znaczących korekt. Niestety, w wielu przypadkach nawet najlepsze pomysły ulegają zepsuciu na etapie ich wdrażania, a konkretnie – formułowania konkretnych przepisów.

Gdybyśmy byli złośliwi, to przy lekturze wielu przepisów moglibyśmy dokładnie wskazać, jak ustawodawca toczy nierówną batalię z językiem polskim. To chyba jedna z głównych wad polskiego ustawodawstwa. Przepisy formułowane są niechlujnie, nieprecyzyjnie. Nawet bez pogłębionej analizy można w nich znaleźć przykłady elementarnych błędów logicznych i stylistycznych. Oczywiście zdaję sobie sprawę z tego, że tworzenie nowych przepisów nie jest łatwe. Ale podobnie jak przy tworzeniu umów czy aktów prawa miejscowego ich autorzy biorą pełną odpowiedzialność za ich treść i jakość. Za to są rozliczani, oceniani i za to również – napiszmy wprost – dostają wynagrodzenie. Nie jest to błaha zabawa, tylko tworzenie prawa obowiązującego miliony obywateli. Dlatego jako adresaci tych norm mamy prawo oczekiwać, aby przepisy były napisane w sposób w pełni precyzyjny. Jasne, że na etapie ich przygotowywania nie da się przewidzieć wszystkich problemów. Ale trzeba przynajmniej próbować.

Opinie Prawne
Prof. Pecyna o komisji ds. Pegasusa: jedni mogą korzystać z telefonu inni nie
Opinie Prawne
Joanna Kalinowska o składce zdrowotnej: tak się kończy zabawa populistów w podatki
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: Przywracanie, ale czego – praworządności czy władzy PO?
Opinie Prawne
Ewa Szadkowska: Bieg z przeszkodami fundacji rodzinnych
Opinie Prawne
Isański: O co sąd administracyjny pytał Trybunał Konstytucyjny?