Opinie

Los setek aptek w rękach sądu administracyjnego

123RF
Przepisy się nie zmieniły, za to podejście inspekcji farmaceutycznej bardzo. Efekt jest taki, że wielu przedsiębiorców może stracić prowadzone od lat biznesy. Czy tak się stanie, zdecyduje jeszcze w tym tygodniu sąd. Dla rynku farmaceutycznego może to być bardzo ważny wyrok – zauważa prawnik.

Od 2014 r. między właścicielami aptek a inspekcją farmaceutyczną toczy się spór o interpretację przepisów dotyczących liczby aptek, które może prowadzić jeden przedsiębiorca. Chodzi o art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 prawa farmaceutycznego, zgodnie z którym „zezwolenia nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie (...) prowadzi na terenie województwa więcej niż 1 proc. aptek ogólnodostępnych".

Przepis ten przez przeszło dziesięć lat jego obowiązywania nie budził kontrowersji i nie cieszył się zainteresowaniem organów państwa. Zgodnie z jego treścią, jeśli przedsiębiorca przekraczał wskazaną w nim liczbę aptek, nie wydawano mu kolejnego zezwolenia. Jednocześnie wobec treści tego przepisu poza zainteresowaniem inspekcji farmaceutycznej pozostawały działania polegające na konsolidacji przedsiębiorców, którzy już posiadali zezwolenia. Przedsiębiorcy tacy mogli się ze sobą łączyć w większe przedsiębiorstwa, prowadzące niejednokrotnie więcej niż 1 proc. aptek na terenie województwa, nie wiązało się to jednak z występowaniem o wydanie nowych zezwoleń, ale odbywało w ramach zezwoleń już uzyskanych.

Treść się nie zmieniła, podejście – owszem

Istotna zmiana w tym zakresie nastąpiła w 2014 r. Impulsem do niej stały się naciski ze strony organów samorządu aptekarskiego, reprezentującego interesy mniejszych aptekarzy i dążących do ograniczenia rozwoju większych przedsiębiorców aptecznych. Zmianie nie uległa treść przepisu, radykalnie zmienił się natomiast sposób jego rozumienia przez inspekcję farmaceutyczną.

Zgodnie z nowo przyjętą przez organy inspekcji interpretacją art. 99 ust. 3 prawa farmaceutycznego przepis ten nie tylko wskazuje na sytuacje, kiedy przedsiębiorca nie może uzyskać nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, ale również ustanawia dozwolony próg koncentracji, będący jednym z wymogów prowadzenia apteki. Musi on być spełniany przez cały okres korzystania z już wydanego zezwolenia. Znaczna ilość aptek na terenie kraju stanęła w obliczu groźby likwidacji, a przedsiębiorcy – w obliczu utraty prowadzonych od lat biznesów. Nie dziwi więc, że dało to początek zaciekłemu sporowi prawnemu, który dotarł na szczebel Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Już 16 listopada przed WSA zapaść może pierwszy wyrok w tej sprawie. Jego praktyczne znaczenie dla kształtu rynku farmaceutycznego w Polsce trudno przecenić.

Będzie rozstrzygnięcie

Zdaniem zwolenników interpretacji przepisów dopuszczającej odbieranie zezwoleń, do których należą w szczególności samorząd aptekarski i organy inspekcji farmaceutycznej, sens spornej regulacji, którym jest ograniczenie koncentracji aptek do wskazanego w nim poziomu, byłby wypaczony, gdyby odnosić go wyłącznie do nowych zezwoleń. Równałoby się to bowiem przyzwoleniu na jego omijanie i byłoby sprzeczne z celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy jego wprowadzaniu. Z kolei przeciwnicy takiej interpretacji, w tym wiele autorytetów z dziedziny prawa, jak i organizacje broniące praw przedsiębiorców, podkreślają, że przepis ten, jako wyjątek od konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, nie może być interpretowany rozszerzająco. Winien być odnoszony wyłącznie do sytuacji jednoznacznie w nim wskazanych, a zatem stosowany tylko do nowych zezwoleń.

Wskazują oni również, że rozszerzająca wykładnia art. 99 ust. 3 prawa farmaceutycznego prowadzi do szeregu paradoksów, w tym tzw. problemu kuli śniegowej, gdzie cofanie zezwoleń, zmniejszając ogólną liczbę aptek w województwie, od której obliczany jest próg 1 proc., samo w sobie może skutkować koniecznością cofania dalszych zezwoleń, bez podejmowania przez podmioty, którym zezwolenia te przysługują, jakichkolwiek działań koncentracyjnych.

Zwolennikiem takiej (tj. zgodnej z literalnym brzmieniem) interpretacji prawa farmaceutycznego jest m.in. prof. dr hab. Bogusław Banaszak.

Racja przedsiębiorców wzięła górę

Główna batalia w trwającym w tym zakresie sporze rozegra się przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Tymczasem wcześniej problemem tym musiały zająć się sądy cywilne.

Skutkiem ubocznym przedłużającego się sporu o wykładnię przepisów okazał się narastający chaos prawny, w którym coraz mniej jasne stawało się, którym aptekom wciąż przysługują ważne zezwolenia, którym zaś zezwolenia „wadliwe", czyli przekraczające próg koncentracji. W efekcie, w stosunku do części aptek dotkniętych takim problemem, Narodowy Fundusz Zdrowia odmówił zwrotu refundacji udzielonej pacjentom przy zakupie leków refundowanych, co jest sprawą niebagatelną. Chodzi bowiem o kwoty, które w dłuższym okresie z łatwością mogą doprowadzić do bankructwa każdą aptekę.

Jak dotąd sądy cywilne zgadzały się z przedsiębiorcami, co więcej, zapadł właśnie pierwszy prawomocny wyrok.

Granice wyznacza prawo

W orzeczeniu z 28 października 2016 r. (I C 863/16), przed kilkoma dniami utrzymanym w mocy przez Sąd Apelacyjny w Łodzi, Sąd Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim uznał, że cofanie zezwoleń w oparciu o wspomniane reguły jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał: „W piśmiennictwie przekonująco wykazano, że przepis ten nie może stanowić podstawy wszczynania postępowań mających na celu cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki na skutek przekroczenia przez podmiot prowadzący limitu 1 proc. aptek ogólnodostępnych na terenie województwa (...) Wskazano mianowicie, że z art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa, wynika prymat wykładni językowej przy ustalaniu znaczenia norm o charakterze kompetencyjnym".

Stanowisko to, jakkolwiek niewątpliwie stanowi istotny głos w sporze i być może przybliża do jego rozwiązania, nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego; los setek aptek pozostaje nadal niepewny, co najmniej do 16 listopada.

Autor jest adwokatem w Kancelarii Prawnej Duraj Reck i Partnerzy

Źródło: Rzeczpospolita

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL