Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Opinie

Ugoda z samorzšdem? Owszem, ale z dobrym uzasadnieniem

Rafał Grochowski, partner, radca prawny, kancelaria Hogan Lovells.
materiały
Negocjacje, porozumienia, czy wreszcie zaniechanie przez jednostkę sektora finansów publicznych dochodzenia choćby częœci przysługujšcych jej należnoœci, stanowiš jeden z najbardziej wrażliwych obszarów gospodarowania publicznymi finansami.

Po 1 czerwca inaczej – sprawniej – jak dotychczas

Negocjacje, porozumienia, czy wreszcie zaniechanie przez jednostkę sektora finansów publicznych dochodzenia choćby częœci przysługujšcych jej należnoœci, stanowiš jeden z najbardziej wrażliwych obszarów gospodarowania publicznymi finansami. Jest regułš, że w przypadku powstania sporu co do należnej podmiotowi publicznemu wierzytelnoœci cywilnoprawnej (albo co do jej wysokoœci) strona publiczna jest zmuszona – bez względu na przewidywane koszty i szanse wygrania sprawy – dochodzić swoich racji przed sšdem. W przeciwnym bowiem wypadku mogłaby narazić się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Obowišzujšca od dnia 1 czerwca br. niżej powołana ustawa usunęła stan niepewnoœci, czy z formalnego punktu widzenia podmioty publiczne majš możliwoœć polubownego zakończenia sporu o należnoœć wynikajšcš ze stosunków cywilnoprawnych, bez konsekwencji w postaci sankcji dyscyplinarnych, karnych oraz administracyjnych. Wynika to z treœci art. 54 a ustawy z dnia 12 maja 2017 roku o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelnoœci (Dziennik Ustaw z 2017 roku, pozycja 933). Nowelizacja zmienia również ustawę o odpowiedzialnoœci za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dodajšc do niej art. 5 ust. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 wyłšczajšce takie czynnoœci jak: ugoda, wydatkowanie œrodków publicznych na podstawie ugody, a także zacišgnięcie lub zmiana zobowišzania na podstawie ugody – z katalogu deliktów finansowych.

Wynik postępowania sšdowego, który będzie niekorzystny dla strony publicznej często można z góry przewidzieć. W innych przypadkach porozumienie stron co do mniejszej kwoty jest korzystniejsze niż długotrwałe (i z niepewnym skutkiem) postępowanie egzekucyjne. Przed 1 czerwca br. nie było jednak wyraŸnej podstawy prawnej, która by w takich sytuacjach upoważniała samorzšdy i inne podmioty publiczne do zawierania ugód cywilnych. W myœl przywoływanej przy tej okazji zasady legalizmu, zgodnie z którš "organy władzy publicznej działajš na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP), istnieje z jednej strony zakaz domniemywania kompetencji organów, a jednoczeœnie nakaz, by wszelkie ich działania były oparte na wyraŸnie okreœlonej normie kompetencyjnej – tak Sšd Najwyższy w postanowieniu 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 roku (sygn. WK 22/04). Obowišzujšce dotychczas przepisy mogły budzić zatem wštpliwoœci co do dopuszczalnoœci zawarcia ugody przez jednostki sektora finansów publicznych. Oczywiœcie istniały i dalej obowišzujš przepisy dotyczšce zasad zawierania ugód w zakresie czynnoœci cywilnoprawnych przez samorzšdy, ale zupełnie nie przystawały one do życia społecznoœci lokalnej, gdyż były i nadal sš bardzo sformalizowane. Okreœlały one ramy prawne każdej ugody – uchwalone przez organy władcze – a nie odnosiły się do pojedynczych spornych przypadków.

Pomimo restrykcyjnego podejœcia do ugód w stosunkach publiczno-prywatnych, nie można pominšć tych ugód, które udało się samorzšdom zawrzeć dotychczas, pomimo iœcie niesprzyjajšcych warunków. Te znamienne, choć rzeczywiœcie nieliczne wyjštki pokazujš, że w niektórych sytuacjach gospodarnoœć, zdrowy rozsšdek i działanie dla dobra finansów publicznych wzięły górę nad – częstokroć zbyt wšsko pojmowanym – legalizmem. Dotychczas zawierane ugody, obarczone skšdinšd ryzykiem prawnym narażenia się przez włodarzy samorzšdów na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub zarzut niegospodarnoœci, dały sygnał ku temu, aby skostniałe rozumienie zasady praworzšdnoœci ustšpiło dobrze pojmowanemu interesowi lokalnych społecznoœci w indywidualnych sprawach. Poprzednio funkcjonujšcy straszak w postaci widma odpowiedzialnoœci administracyjnej i karnej, dzięki przyjętej właœnie nowelizacji, nie będzie miał miejsca.

Zmiana na lepsze

Jak zostało podkreœlone w uzasadnieniu do nowelizacji, celem zmiany jest racjonalizacja działań podmiotów publicznych na wzór podmiotów prywatnych, które dysponujš faktycznš możliwoœciš wyboru sposobu zakończenia sporu (rozstrzygnięcie sšdu, ugoda) po uwzględnieniu wszystkich możliwych skutków, nie tylko prawnych, ale i ekonomicznych. Przepis art. 54a ustawy o finansach publicznych daje podmiotom publicznym szansę, aby w konkretnym przypadku mogły one rozważyć, czy z punktu widzenia zasad racjonalnego działania i gospodarowania œrodkami finansowymi, a także oszczędnoœci i efektywnoœci zarzšdzania œrodkami publicznymi, zasadne jest zakończenie sporu ugodš. Ustawodawca nie zwalnia jednostki sektora finansów publicznych z kierowania się zasadš bezpiecznego gospodarowania finansów publicznych, jak też nie przyznaje ugodom priorytetu przed powołanš zasadš – a jedynie wyposaża podmiot publiczny w instrument prawny, który w okreœlonych sytuacjach może zostać użyty, przy czym to podmiot publiczny decyduje, czy z tej instytucji w danym sporze skorzysta.

Po pierwsze podstawa prawna

Nowy przepis art. 54a ustawy o finansach publicznych daje podstawę prawnš jednostkom sektora finansów publicznych do zawierania ugód cywilnych. Norma art. 54a ma charakter wyraŸnie kompetencyjny – wyposaża jej adresatów w kompetencję do tego, aby w sytuacji zaistnienia okreœlonych przesłanek, podmiot publiczny mógł zawrzeć okreœlonej treœci ugodę. Kompetencja ta, jak stanowi przepis, dotyczy spornych należnoœci cywilnoprawnych i ma zastosowanie tylko w przypadku oceny, że skutki konkretnej ugody sš dla danej jednostki korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sšdowego albo arbitrażowego.

Po drugie przesłanki

Przesłanki do zawarcia ugody ustawodawca unifikuje w "ocenie skutków ugody", której wynik – sprowadzajšcy się do uznania, że skutki ugody sš dla jednostki korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sšdowego (ewentualnie arbitrażowego) – ma dopiero stanowić o realnym upoważnieniu dla danej jednostki do zawarcia w konkretnej sprawie ugody o konkretnej treœci. Dopóki taka ocena o korzystnoœci skutków ugody nie zostanie przeprowadzona, kompetencja ogólna z art. 54a ustawy o finansach publicznych nie może być zrealizowana.

Ocena

Odnoœnie formy oceny – ustawodawca stawia wymóg, aby ocena ta była pisemna. Wymóg pisemnoœci jest zapewne podyktowany potrzebš weryfikacji zasadnoœci podjęcia decyzji co do ugody przez odpowiednie organy kontroli i nadzoru. W przedmiocie zaœ treœci – ocena ma po prostu uwzględniać okolicznoœci sprawy. Jest to, zatem wyraŸna wskazówka ku temu, że ocena powinna nastšpić in concreto – zarówno jeœli chodzi o treœć ugody, co do której zawarcia miałoby dojœć, jak i ocenę okolicznoœci, w jakich ugoda o tej treœci miałaby zostać zawarta. Jako przykładowe "okolicznoœci sprawy" ustawodawca podaje: zasadnoœć spornych żšdań, możliwoœć zaspokojenia żšdań, czas trwania postępowania sšdowego (ewentualnie arbitrażowego) oraz koszty tego postępowania. Jako, że norma art. 54 ust. 2 zawiera tylko przykładowe wyliczenie owych okolicznoœci, oczywiste jest, że do oceny skutków ugody należy wzišć pod uwagę wszystkie okolicznoœci sprawy.

Częstokroć, aby móc podjšć ostatecznš decyzję w przedmiocie ugody, jednostka będzie poszukiwać opinii prawnych zewnętrznych podmiotów w przedmiocie korzystnoœci skutków ugody. Ostateczna decyzja o ugodzie pozostaje jednak w gestii tejże jednostki, podejmowanej w oparciu o konkretne opinie prawne. Przepis ustępu 2 daje zatem wytyczne, na czym ocena skutków ugody ma się opierać, choć pozostawia otwartš furtkę dla innych czynników i uwarunkowań, które – o ile wystšpiš – muszš zostać bezwzględnie uwzględnione w przedmiotowej ocenie.

Zdaniem prawnika

Wprowadzonš zmianę należy ocenić pozytywnie z perspektywy ekonomicznego i prawnego interesu jednostek sektora finansów publicznych, gdzie częstokroć ugoda to szybsze i tańsze dla strony publicznej zakończenie konfliktu. Nowe podejœcie do kwestii ugód zdecydowanie słusznie obdarza jednostki sektora publicznego zaufaniem, że jednostki te same najlepiej wiedzš (po zastosowaniu procedury oceny opisanej w ustawie), czy konkretna ugoda w danej sprawie jest dla nich korzystna i opłacalna. Daje im to poczucie samodzielnoœci i odpowiedzialnoœci za dysponowane publiczne pienišdze. Z uwagi na dotychczasowy niesprzyjajšcy ugodom klimat, należy sšdzić, że ich zawieranie przez podmioty publiczne nadal może nie będzie popularne, ale pozwala mieć nadzieję, że wszędzie tam, gdzie potrzeba porozumienia się z dłużnikiem rzeczywiœcie zaistnieje – instytucja ugody znajdzie zastosowanie.

Potrzeba jest, aby za dopuszczeniem ugód, poszła zmiana w nastawieniu organów kontroli do ustępstw czynionych w ugodzie przez stronę publicznš. Ugoda sama w sobie, w myœl kodeksowej definicji, jest umowš ustalajšcš, w której każda ze stron czyni pewne ustępstwa, aby uchylić niepewnoœć co do roszczeń albo by uchylić spór. Nie można więc karać samorzšdów za to, że zdecydujš się na ugodę, jeœli wszystkie przesłanki, wymagane przez prawo do zawarcia ugody, zostanš spełnione. Tym samym nowelizację należy ocenić pozytywnie w kontekœcie możliwoœci dopuszczalnoœci zawarcia ugody przez podmioty publiczne, jako zachętę dla jednostek sektora finansów publicznych, jak i dla organów kontrolnych do postrzegania ugody jako jednego ze sposobów zakończenia sporu o należnoœci cywilnoprawne.

W sprawie ugód zabrała głos również Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, która w opinii z dnia 18 stycznia 2017 roku (sygn. KR-51-8/17/EHA W/1546/17) skierowanej do Sejmu, dotyczšcej art. 54a ustawy o finansach publicznych, stwierdza, że "na szczególne podkreœlenie i pozytywnš ocenę zasługujš uregulowania projektu w zakresie dotyczšcym kwestii dopuszczalnoœci polubownego zakończenia sporów przez jednostki sektora finansów publicznych". Zdaniem Prokuratorii przepisy te "pozwolš w istotny sposób wzmocnić ochronę interesów jednostek sektora finansów publicznych, w szczególnoœci jednostek samorzšdu terytorialnego, w tym również ekonomicznš."

Miejmy nadzieję, że już pierwsze ugody zawierane w nowym stanie prawnym pokażš, jak bardzo potrzebna i właœciwa jest to nowelizacja.

- Rafał Grochowski, partner, radca prawny, kancelaria Hogan Lovells

- Anna Kuczewska, associate, adwokat, kancelaria Hogan Lovells

ródło: rp.pl

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL