Opinie

Ugoda z samorządem? Owszem, ale z dobrym uzasadnieniem

Rafał Grochowski, partner, radca prawny, kancelaria Hogan Lovells.
materiały
Negocjacje, porozumienia, czy wreszcie zaniechanie przez jednostkę sektora finansów publicznych dochodzenia choćby części przysługujących jej należności, stanowią jeden z najbardziej wrażliwych obszarów gospodarowania publicznymi finansami.

Po 1 czerwca inaczej – sprawniej – jak dotychczas

Negocjacje, porozumienia, czy wreszcie zaniechanie przez jednostkę sektora finansów publicznych dochodzenia choćby części przysługujących jej należności, stanowią jeden z najbardziej wrażliwych obszarów gospodarowania publicznymi finansami. Jest regułą, że w przypadku powstania sporu co do należnej podmiotowi publicznemu wierzytelności cywilnoprawnej (albo co do jej wysokości) strona publiczna jest zmuszona – bez względu na przewidywane koszty i szanse wygrania sprawy – dochodzić swoich racji przed sądem. W przeciwnym bowiem wypadku mogłaby narazić się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Obowiązująca od dnia 1 czerwca br. niżej powołana ustawa usunęła stan niepewności, czy z formalnego punktu widzenia podmioty publiczne mają możliwość polubownego zakończenia sporu o należność wynikającą ze stosunków cywilnoprawnych, bez konsekwencji w postaci sankcji dyscyplinarnych, karnych oraz administracyjnych. Wynika to z treści art. 54 a ustawy z dnia 12 maja 2017 roku o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dziennik Ustaw z 2017 roku, pozycja 933). Nowelizacja zmienia również ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dodając do niej art. 5 ust. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 wyłączające takie czynności jak: ugoda, wydatkowanie środków publicznych na podstawie ugody, a także zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody – z katalogu deliktów finansowych.

Wynik postępowania sądowego, który będzie niekorzystny dla strony publicznej często można z góry przewidzieć. W innych przypadkach porozumienie stron co do mniejszej kwoty jest korzystniejsze niż długotrwałe (i z niepewnym skutkiem) postępowanie egzekucyjne. Przed 1 czerwca br. nie było jednak wyraźnej podstawy prawnej, która by w takich sytuacjach upoważniała samorządy i inne podmioty publiczne do zawierania ugód cywilnych. W myśl przywoływanej przy tej okazji zasady legalizmu, zgodnie z którą "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP), istnieje z jednej strony zakaz domniemywania kompetencji organów, a jednocześnie nakaz, by wszelkie ich działania były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej – tak Sąd Najwyższy w postanowieniu 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 roku (sygn. WK 22/04). Obowiązujące dotychczas przepisy mogły budzić zatem wątpliwości co do dopuszczalności zawarcia ugody przez jednostki sektora finansów publicznych. Oczywiście istniały i dalej obowiązują przepisy dotyczące zasad zawierania ugód w zakresie czynności cywilnoprawnych przez samorządy, ale zupełnie nie przystawały one do życia społeczności lokalnej, gdyż były i nadal są bardzo sformalizowane. Określały one ramy prawne każdej ugody – uchwalone przez organy władcze – a nie odnosiły się do pojedynczych spornych przypadków.

Pomimo restrykcyjnego podejścia do ugód w stosunkach publiczno-prywatnych, nie można pominąć tych ugód, które udało się samorządom zawrzeć dotychczas, pomimo iście niesprzyjających warunków. Te znamienne, choć rzeczywiście nieliczne wyjątki pokazują, że w niektórych sytuacjach gospodarność, zdrowy rozsądek i działanie dla dobra finansów publicznych wzięły górę nad – częstokroć zbyt wąsko pojmowanym – legalizmem. Dotychczas zawierane ugody, obarczone skądinąd ryzykiem prawnym narażenia się przez włodarzy samorządów na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub zarzut niegospodarności, dały sygnał ku temu, aby skostniałe rozumienie zasady praworządności ustąpiło dobrze pojmowanemu interesowi lokalnych społeczności w indywidualnych sprawach. Poprzednio funkcjonujący straszak w postaci widma odpowiedzialności administracyjnej i karnej, dzięki przyjętej właśnie nowelizacji, nie będzie miał miejsca.

Zmiana na lepsze

Jak zostało podkreślone w uzasadnieniu do nowelizacji, celem zmiany jest racjonalizacja działań podmiotów publicznych na wzór podmiotów prywatnych, które dysponują faktyczną możliwością wyboru sposobu zakończenia sporu (rozstrzygnięcie sądu, ugoda) po uwzględnieniu wszystkich możliwych skutków, nie tylko prawnych, ale i ekonomicznych. Przepis art. 54a ustawy o finansach publicznych daje podmiotom publicznym szansę, aby w konkretnym przypadku mogły one rozważyć, czy z punktu widzenia zasad racjonalnego działania i gospodarowania środkami finansowymi, a także oszczędności i efektywności zarządzania środkami publicznymi, zasadne jest zakończenie sporu ugodą. Ustawodawca nie zwalnia jednostki sektora finansów publicznych z kierowania się zasadą bezpiecznego gospodarowania finansów publicznych, jak też nie przyznaje ugodom priorytetu przed powołaną zasadą – a jedynie wyposaża podmiot publiczny w instrument prawny, który w określonych sytuacjach może zostać użyty, przy czym to podmiot publiczny decyduje, czy z tej instytucji w danym sporze skorzysta.

Po pierwsze podstawa prawna

Nowy przepis art. 54a ustawy o finansach publicznych daje podstawę prawną jednostkom sektora finansów publicznych do zawierania ugód cywilnych. Norma art. 54a ma charakter wyraźnie kompetencyjny – wyposaża jej adresatów w kompetencję do tego, aby w sytuacji zaistnienia określonych przesłanek, podmiot publiczny mógł zawrzeć określonej treści ugodę. Kompetencja ta, jak stanowi przepis, dotyczy spornych należności cywilnoprawnych i ma zastosowanie tylko w przypadku oceny, że skutki konkretnej ugody są dla danej jednostki korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego.

Po drugie przesłanki

Przesłanki do zawarcia ugody ustawodawca unifikuje w "ocenie skutków ugody", której wynik – sprowadzający się do uznania, że skutki ugody są dla jednostki korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego (ewentualnie arbitrażowego) – ma dopiero stanowić o realnym upoważnieniu dla danej jednostki do zawarcia w konkretnej sprawie ugody o konkretnej treści. Dopóki taka ocena o korzystności skutków ugody nie zostanie przeprowadzona, kompetencja ogólna z art. 54a ustawy o finansach publicznych nie może być zrealizowana.

Ocena

Odnośnie formy oceny – ustawodawca stawia wymóg, aby ocena ta była pisemna. Wymóg pisemności jest zapewne podyktowany potrzebą weryfikacji zasadności podjęcia decyzji co do ugody przez odpowiednie organy kontroli i nadzoru. W przedmiocie zaś treści – ocena ma po prostu uwzględniać okoliczności sprawy. Jest to, zatem wyraźna wskazówka ku temu, że ocena powinna nastąpić in concreto – zarówno jeśli chodzi o treść ugody, co do której zawarcia miałoby dojść, jak i ocenę okoliczności, w jakich ugoda o tej treści miałaby zostać zawarta. Jako przykładowe "okoliczności sprawy" ustawodawca podaje: zasadność spornych żądań, możliwość zaspokojenia żądań, czas trwania postępowania sądowego (ewentualnie arbitrażowego) oraz koszty tego postępowania. Jako, że norma art. 54 ust. 2 zawiera tylko przykładowe wyliczenie owych okoliczności, oczywiste jest, że do oceny skutków ugody należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy.

Częstokroć, aby móc podjąć ostateczną decyzję w przedmiocie ugody, jednostka będzie poszukiwać opinii prawnych zewnętrznych podmiotów w przedmiocie korzystności skutków ugody. Ostateczna decyzja o ugodzie pozostaje jednak w gestii tejże jednostki, podejmowanej w oparciu o konkretne opinie prawne. Przepis ustępu 2 daje zatem wytyczne, na czym ocena skutków ugody ma się opierać, choć pozostawia otwartą furtkę dla innych czynników i uwarunkowań, które – o ile wystąpią – muszą zostać bezwzględnie uwzględnione w przedmiotowej ocenie.

Zdaniem prawnika

Wprowadzoną zmianę należy ocenić pozytywnie z perspektywy ekonomicznego i prawnego interesu jednostek sektora finansów publicznych, gdzie częstokroć ugoda to szybsze i tańsze dla strony publicznej zakończenie konfliktu. Nowe podejście do kwestii ugód zdecydowanie słusznie obdarza jednostki sektora publicznego zaufaniem, że jednostki te same najlepiej wiedzą (po zastosowaniu procedury oceny opisanej w ustawie), czy konkretna ugoda w danej sprawie jest dla nich korzystna i opłacalna. Daje im to poczucie samodzielności i odpowiedzialności za dysponowane publiczne pieniądze. Z uwagi na dotychczasowy niesprzyjający ugodom klimat, należy sądzić, że ich zawieranie przez podmioty publiczne nadal może nie będzie popularne, ale pozwala mieć nadzieję, że wszędzie tam, gdzie potrzeba porozumienia się z dłużnikiem rzeczywiście zaistnieje – instytucja ugody znajdzie zastosowanie.

Potrzeba jest, aby za dopuszczeniem ugód, poszła zmiana w nastawieniu organów kontroli do ustępstw czynionych w ugodzie przez stronę publiczną. Ugoda sama w sobie, w myśl kodeksowej definicji, jest umową ustalającą, w której każda ze stron czyni pewne ustępstwa, aby uchylić niepewność co do roszczeń albo by uchylić spór. Nie można więc karać samorządów za to, że zdecydują się na ugodę, jeśli wszystkie przesłanki, wymagane przez prawo do zawarcia ugody, zostaną spełnione. Tym samym nowelizację należy ocenić pozytywnie w kontekście możliwości dopuszczalności zawarcia ugody przez podmioty publiczne, jako zachętę dla jednostek sektora finansów publicznych, jak i dla organów kontrolnych do postrzegania ugody jako jednego ze sposobów zakończenia sporu o należności cywilnoprawne.

W sprawie ugód zabrała głos również Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, która w opinii z dnia 18 stycznia 2017 roku (sygn. KR-51-8/17/EHA W/1546/17) skierowanej do Sejmu, dotyczącej art. 54a ustawy o finansach publicznych, stwierdza, że "na szczególne podkreślenie i pozytywną ocenę zasługują uregulowania projektu w zakresie dotyczącym kwestii dopuszczalności polubownego zakończenia sporów przez jednostki sektora finansów publicznych". Zdaniem Prokuratorii przepisy te "pozwolą w istotny sposób wzmocnić ochronę interesów jednostek sektora finansów publicznych, w szczególności jednostek samorządu terytorialnego, w tym również ekonomiczną."

Miejmy nadzieję, że już pierwsze ugody zawierane w nowym stanie prawnym pokażą, jak bardzo potrzebna i właściwa jest to nowelizacja.

- Rafał Grochowski, partner, radca prawny, kancelaria Hogan Lovells

- Anna Kuczewska, associate, adwokat, kancelaria Hogan Lovells

Źródło: rp.pl

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL