Urzędnicy wolą spór z firmą niż ugodę

Wydaje się, że głównym czynnikiem powstrzymującym inwestorów publicznych od szerszego stosowania polubownych metod rozstrzygania sporów z przedsiębiorcami, są obawy o poniesienie odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zawarty w art. 55-59 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) katalog reguluje ogólne zasady w zakresie umarzania zobowiązań z tytułu należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym. Analiza tych przepisów wskazuje, iż de lege lata brak jest wyraźnej regulacji prawnej w zakresie warunków zawierania ugód dotyczących należności cywilnoprawnych przypadających inwestorowi publicznemu.

Zgodnie z art. 917 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilnego (DzU 1964 nr 16, poz. 93, z późn. zm.), przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać. Orzecznictwo sądów podkreśla, że zasadniczą cechą ugody jest to, że zawierając ją strony czynią sobie wzajemne ustępstwa, a nie jest ugodą porozumienie, w którym ustępstwa takie czyni tylko jedna ze stron, bo w takim wypadku de facto dochodzi do uznania żądania (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 12 lipca 2013 roku, I ACa 201/13).

Jest ryzyko

To właśnie wymóg ustępstw wynikający z istoty ugody, które musi poczynić inwestor publiczny (przykładowo poprzez umorzenie części należności z tytułu kar umownych), przy jednoczesnym braku wyraźnej regulacji dotyczącej warunków zawierania ugód w ustawie o finansach publicznych rodzi ryzyko związane z odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez inwestorów publicznych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (DzU 2005 nr 14, poz. 114, z późn. zm.), odpowiedzialność może być poniesiona m.in. za nieprawidłowości popełnione przy ustaleniu, dochodzeniu, odroczeniu, umorzeniu albo dopuszczeniu do przedawnienia należności pieniężnych Skarbu Państwa, należności jednostki samorządu terytorialnego lub należności innej jednostki sektora finansów publicznych.

Należnościami pieniężnymi są natomiast wszelkiego rodzaju kwoty przypadające jednostkom sektora finansów publicznych na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, w szczególności ustaw lub aktów wykonawczych, umów czy wyroków sądowych. Wskazać trzeba w szczególności, że przez niedochodzenie należności pieniężnych rozumieć należy zaniechanie podjęcia określonych prawem czynności, których celem jest wyegzekwowanie ustalonej należności.

Kto odpowiada za dyscyplinę

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponoszą m.in. kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, ich pracownicy, którym powierzono wykonywanie obowiązków w tej jednostce, a nawet osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami, ale także osoby zobowiązane do realizacji projektu finansowego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, którym przekazano środki publiczne przeznaczone na realizację tego projektu lub które wykorzystują takie środki itd. Nie ulega zatem wątpliwości, że za ewentualne naruszenia dyscypliny finansów publicznych pociągnięci do odpowiedzialności mogą być przedstawiciele największych zamawiających na rynku infrastrukturalnym w Polsce, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad czy PKP PLK S.A., ale także przykładowo przedstawiciele Centrum Unijnych Projektów Transportowych, które zajmuje się wdrażaniem programów i projektów rozwoju infrastruktury transportowej ze środków unijnych.

Obawa urzędników

Tak szeroki zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych skutkuje tym, że osoby ponoszące tę odpowiedzialność mogą obawiać się zawierania ugód, a zamiast tego prowadzą spór aż do wyczerpania wszystkich dostępnych środków zaskarżenia.

Jednoznacznej odpowiedzi w zakresie kryteriów, które brane powinny być pod uwagę przy zawieraniu ugód przez podmioty publiczne nie udziela niestety orzecznictwo.

Jak wskazała Główna Komisja Orzekająca (organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych) rezygnacja z dochodzenia wierzytelności przez jednostkę sektora finansów publicznych nie może być zupełnie dowolna. Jednostki te powinny kierować się w swojej działalności finansowej zasadami celowości, oszczędności i działania dla dobra sektora finansów publicznych (orzeczenie z 28 czerwca 2007 r., DF/GKO-4900-26/30/07/ 19). Nie ma jednak wątpliwości, że tak określone warunki dają duże pole manewru do ewentualnego pociągnięcia do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przedstawicieli inwestorów publicznych.

—Joanna Łagowska, adwokat partner w Dziale Rozwiązywania Sporów K&L Gates

—Łukasz Gembiś, prawnik associate w Dziale Rozwiązywania Sporów K&L Gates

Spory w liczbach

W Polsce od lat obserwuje się stały wzrost liczby spraw gospodarczych kierowanych do sądów powszechnych. W 2015 r. było ich prawie 2 mln. Wskazać należy, że pokaźna część sądowych sporów gospodarczych generowana jest przez branżę budowlaną, a w szczególności dotyczy sporów infrastrukturalnych z inwestorami publicznymi. Jak wynika ze sprawozdania Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa za rok 2015, liczba spraw sądowych dotyczących infrastruktury drogowej, w których Skarb Państwa reprezentuje Prokuratoria Generalna, wzrosła o ok. 21,2 proc. w stosunku do ubiegłego roku. Zgodnie z informacją podaną w kwietniu br. przez podsekretarza stanu w Ministerstwie infrastruktury i Budownictwa Jerzego Szmita, wartość roszczeń, które wykonawcy dróg wnieśli do sądu, albo zamierzają wnieść to 10 mld zł dla 5 tys. spraw. Trzeba mieć na uwadze to, że liczby te odnoszą się wyłącznie do pewnego skrawka sporów związanych z budownictwem infrastrukturalnym – drogownictwem, a w sądach państwowych i arbitrażowych znajduje się jeszcze wiele sporów pomiędzy inwestorami publicznymi oraz wykonawcami inwestycji energetycznych, kolejowych, środowiskowych i nieruchomościowych itd.

Według prestiżowego raportu Doing Business, prezentowanego corocznie przez Bank Światowy sądowe wyegzekwowanie kontraktu zajmuje w Polsce średnio 685 dni i kosztuje około 19,4 proc. wartości przedmiotu sporu. Choć na przestrzeni ostatnich kilku lat sprawność polskiego sądownictwa uległa poprawie to średni czas postępowań sądowych w Polsce nadal jest bardzo długi. Biorąc pod uwagę to, że w ramach nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014 - 2020, Polska otrzyma 350 mld zł do wykorzystania na rozwój infrastruktury, można z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że polskie sądy zostaną zalane sporami pomiędzy firmami budowlanymi a inwestorami publicznymi. Receptą na niewydolność systemu sądów powszechnych są ugodowe metody rozwiązywania sporów (np. postępowania pojednawcze, mediacja sądowa lub pozasądowa, negocjacje itd.). Niestety, pomimo podejmowania inicjatyw w promowaniu takich metod zarówno przez Ministerstwo Sprawiedliwości jak i Ministerstwo Rozwoju, organy administracji rządowej oraz państwowe jednostki budżetowe jedynie sporadycznie korzystają z ugodowego sposobu rozwiązywania sporów o należności wynikające ze stosunków cywilnoprawych. Przykładowo, jak wynika z informacji podanych na początku br., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad z 87 postępowań sądowych z generalnymi wykonawcami inwestycji drogowych realizowanych w ramach perspektywy finansowej UE 2007-2013, tylko 5 zakończyło się poprzez zawarcie ugody.

Joanna Łagowska, adwokat partner w Dziale Rozwiązywania Sporów K&L Gates

Łukasz Gembiś, prawnik associate w Dziale Rozwiązywania Sporów K&L Gates

Kiedy porozumienie jest zasadne

W związku z brakiem w systemie normy, która wprost określałaby warunki zawarcia ugody dotyczącej dochodzenia należności cywilnoprawnych przez podmiot publiczny, w opublikowanym w pierwszej połowie lipca br. projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności, przygotowanym przez Ministerstwo Rozwoju w ramach pakietu: „100 zmian dla firm – Pakiet ułatwień dla przedsiębiorców", przewidywana jest nowelizacja ustawy o finansach publicznych, która wprowadzić ma taką normę expressis verbis. Według projektodawcy przyjęcie tej regulacji usunąć ma stan niepewności co do tego, czy z formalnego punktu widzenia podmioty publiczne mają możliwość zakończenia sporu o należności wynikające ze stosunków cywilnoprawnych w formie ugody, a także w jakich przypadkach jest to zasadne.