Kiedy decyzja administracyjna jest nieważna

Sankcja nieważności decyzji administracyjnej bywa bardzo dotkliwa, zwłaszcza jeżeli dotyczy istotnej sfery praw lub obowiązków danego podmiotu. Podstawy tego nadzwyczajnego trybu wzruszania rozstrzygnięć organów administracji zostały wobec tego ściśle określone w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Przełamanie domniemania legalności decyzji i podważenie jej stabilności ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną) może zatem nastąpić wyjątkowo.

Przesłanki negatywne

Nawet jednak kwalifikowana wada decyzji administracyjnej nie musi oznaczać automatycznego wyeliminowania jej z obrotu. Przedmiotowy rygor doznaje bowiem złagodzenia poprzez wprowadzone w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki negatywne w postaci upływu czasu oraz wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Ich wystąpienie powoduje, iż nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej, pomimo jej wadliwości.

Dodać przy tym należy, iż przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy wszystkich przypadków ujętych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji zaistnienia którejkolwiek z nich i jednoczesnego wywołania przez decyzję wspomnianych skutków – rozstrzygnięcie to pozostaje w obrocie prawnym.

Ważne! Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji legalnej „nieodwracalnych skutków prawnych", ani nawet nie wskazuje kryteriów, na podstawie których należy identyfikować wskazane skutki, czy też odróżniać skutki prawne „odwracalne" od „nieodwracalnych". Znaczenie tego pojęcia i jego przykłady pojawiają się w orzecznictwie sądowym jako wynik stosowania prawa na tle konkretnego stanu faktycznego.

Nie każdy skutek uniemożliwi stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, ale jedynie taki, który będzie miał charakter prawny i jednocześnie nieodwracalny.

Skutki wywołane przez decyzję administracyjną muszą mieć przede wszystkim charakter prawny, a zatem przyznawać lub pozbawiać adresata decyzji określonych praw lub obowiązków, a nie dotyczyć wyłącznie sfery faktów. Dla oceny tych skutków nie ma znaczenia, czy istnieją faktyczne możliwości, aby cofnąć następstwa wykonania decyzji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2011 roku, I OSK 983/10). Jednocześnie skutków tych nie można odnosić do aktów lub czynności, które powstają po wydaniu decyzji, czy też takich, dla których jest ona przyczyną (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2014 roku, II GSK 1884/12).

Wymóg nieodwracalności

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż skutek musi nie tylko mieć charakter prawny, ale i nieodwracalny. Występuje on wówczas, gdy:

- przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło;

- podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa;

- wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa

(tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 23 listopada 1987 roku, I SA 1406/86; 13 grudnia 2005 roku, I OSK 444/05, 23 października 2012 roku, II OSK 1143/11).

Ponadto, nie bez znaczenia dla właściwego zakwalifikowania skutku do wspomnianej kategorii ma właściwość organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli zatem:

- cofnięcie, zniesienie, czy też odwrócenie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego i nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego;

- przepis prawa materialnego ani procesowego, stanowiący podstawę działania organu administracji publicznej nie uprawnia go do cofnięcia skutku prawnego przez wydanie decyzji nawet jeżeli inne organy, czy też sądy mają możliwość ich obalenia na podstawie danych przepisów prawnych,

– to wówczas można mówić o wywołaniu przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (tak: Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 roku, III AZP 4/92; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2014 roku, I OSK 2454/12 oraz uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 roku, OPS 7/96).

Prawnie obojętne jest zatem to, czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działań, które doprowadzą do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga bowiem jedynie rozważenia, czy zaistniały skutki prawne, które cechują się nieodwracalnością, nie zaś przywrócenia stanu poprzedniego w znaczeniu gospodarczym (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2014 roku, II GSK 1884/12).

Podkreślić w tym miejscu należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie polega na przywróceniu całego stanu prawnego, istniejącego przez jej wydaniem, ale na odwróceniu skutków prawnych, które wywołała ta konkretna decyzja, dotknięta wadami nieważności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z 13 lutego 2014 roku, II GSK 1884/12).

W praktyce może się zdarzyć, iż decyzja administracyjna wywoła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, stając się podstawą do dokonania czynności prawa cywilnego. W sytuacji takiej organ administracji nie będzie dysponował instrumentami do tego, aby taki skutek prawny odwrócić, co doprowadzi do powstania nieodwracalnych skutków prawnych.

Decyzja pozostaje w obrocie

Wywołanie przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych niweczy zastosowanie dotkliwej sankcji nieważności. Jak wskazuje art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ ogranicza się wówczas jedynie do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie zastosował tego rygoru. W rezultacie decyzja, choć dotknięta wadami, pozostaje w obrocie prawnym, a wywołane przez nią skutki są utrzymane.

W każdej zatem sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy wnikliwie rozważyć, czy nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a w przypadku ich wystąpienia, zastosować podaną procedurę, pozostawiając decyzję w mocy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 23 października 2012 roku, II OSK 1143/11 oraz 24 kwietnia 2014 roku, I OSK 2454/12).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych

Nieodwracalnym skutkiem prawnym jest:

uzyskanie prawa własności nieruchomości przez podmiot trzeci w drodze umowy cywilnoprawnej, nabytego wcześniej w drodze decyzji administracyjnej uwłaszczeniowej (tak: NSA w wyroku z 11 stycznia 2012 roku, I OSK 1875/11);

obrót prawem własności nieruchomości w warunkach pozwalających na zastosowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, jeżeli prawo to zostało pierwotnie nabyte w drodze decyzji administracyjnej (tak: NSA w wyroku z 5 czerwca 2012 roku, II OSK 292/11; Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 28 maja 1992 roku, III AZP 4/92).

Do nieodwracalnych skutków prawnych nie zalicza się m.in.:

powstanie możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę (tak: NSA w wyroku z 17 lipca 1986 roku, III SA 1503/85);

wykonanie przewozów i ich rozliczenie, w szczególności w zakresie dopłat dla przewoźnika, na podstawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym (tak: NSA w wyroku z 13 lutego 2014 roku, II GSK 1884/12).

wybudowanie obiektu budowlanego, czy też dokonanie jego rozbiórki na podstawie decyzji (tak: NSA w wyrokach z: 4 kwietnia 2001 roku, IV SA 1547/00; 14 lutego 2014 roku, II OSK 2220/12).