Firma z udziałem kapitału zagranicznego a nabycie dzierżawionej ziemi na własność

Spółka z .o.o. (z udziałem kapitału zagranicznego) wystąpiła do ministra spraw wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej stanowiącej własność Skarbu Państwa. Była jej długoletnim dzierżawcą. Przysługiwało jej więc prawo pierwszeństwa jej nabycia. Ale przeliczyła się. Zgody nie dostała i uwikłała się w długoletni spór sądowy.

Dwukrotny sprzeciw

Minister spraw wewnętrznych zwrócił się bowiem do ministra rolnictwa i rozwoju wsi o zajęcie stanowiska w sprawie, a ten wniósł sprzeciw a następnie go utrzymał. Wcześniej ustalił, że spółka zajmuje się uprawami rolnymi oraz hodowlą zwierząt na gruntach SP, które postanowiła kupić na własność. W tym celu wystąpiła do prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z wnioskiem o przygotowanie do sprzedaży nieruchomości, ponieważ jako dzierżawcy (dzierżawa trwała dłużej niż 3 lata), przysługiwało jej pierwszeństwo nabycia. Agencja zgodziła się. Uzasadniając, że w trakcie trwania dzierżawy spółka poniosła nakłady inwestycyjne na fermę i  wytwórnię pasz. W wyniku przeprowadzonej modernizacji budynków powstała jedna z najnowocześniejszych ferm hodowlanych w Polsce. Ponadto nieruchomość, o której nabycie starała się spółka, miała kluczowe znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę.

Natomiast minister rolnictwa uzasadniając swój sprzeciw powołał się m.in. na stanowisko Izby Rolniczej, której przedstawiciele stwierdzili, że nabyciem tych gruntów zainteresowani są miejscowi rolnicy, którzy zgłaszają zapotrzebowanie na grunty rolne. W ocenie ministra rolnictwa i rozwoju wsi nabycie własności omawianej nieruchomości rolnej nie jest niezbędne spółce do korzystania z niej. Wnioskująca spółka może nadal prowadzić działalność na tej nieruchomości bez konieczności nabycia jej na własność. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie, na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej, podczas gdy o nabycie omawianej nieruchomości rolnej wnioskuje spółka prawa handlowego. Minister uznał, że skoro wnioskująca spółka nie spełnia warunków z tej ustawy, to nabycie przez spółkę nieruchomości byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa.

Dzierżawa wystarczy

Spółka zaskarżyła decyzję odmowną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a ten oddalił skargę. Zgodził się ze stanowiskiem ministra rolnictwa, że za zgłoszeniem sprzeciwu przemawiają interesy rolnictwa. WSA stwierdził, że skoro w trakcie trwania dzierżawy spółka poniosła nakłady inwestycyjne na fermie i w wytwórni pasz, to nie może to być argument przemawiający za sprzedażą jej nieruchomości rolnej, skoro nieruchomość ta może być w jej posiadaniu poprzez przedłużenie umowy dzierżawy. Spółka nie poddała się i wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który ją oddalił.

Wszystko zgodnie z prawem

NSA przypomniał, że zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister obrony narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw ten jest wyrażany w ramach współdziałania organów, na podstawie art. 106 k.p.a.

Cudzoziemiec może nabyć w Polsce nieruchomość, w tym również nieruchomość rolną, jednak pod warunkiem spełnienia wymogów zawartych w przepisach. Rolny charakter nieruchomości objętej wnioskiem upoważnia ministra rolnictwa i rozwoju wsi do wypowiedzenia się, czy z punktu widzenia kierowanego przez niego działu administracji istnieją podstawy do wniesienia sprzeciwu w sprawie nabycia nieruchomości przez cudzoziemca. W orzecznictwie przyjmuje się, że minister rolnictwa i rozwoju wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

Minister rolnictwa ma obowiązek ocenić zamiar wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności na nieruchomości pod kątem realizacji zasad kształtowania ustroju rolnego państwa. W każdym konkretnym stanie powinien rozważyć, czy przeniesienie własności nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa. Z tak przyjętej roli organu uzgadniającego wynika uznaniowy charakter wydawanego przez niego postanowienia. Tym samym kontrola legalności takiego rozstrzygnięcia polega na sprawdzeniu, czy jego podjęcie zostało poprzedzone prawidłowym postępowaniem oraz, czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego.

Badając w sprawie interes ogólny, minister rolnictwa i rozwoju wsi zobowiązany jest dokonać oceny wniosku z zachowaniem dyspozycji art. 23 ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej, a więc w aspekcie szeroko pojętych zagadnień z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Z kolei zasady kształtowania ustroju rolnego, zgodnie z art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, nakazują uwzględnić poprawę struktury obszarowej gospodarstw, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach.

Indywidualni najważniejsi

NSA podkreślił, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Wynika to z art. 23 konstytucji. Przepis ten statuuje zasadę ustrojową. Nakłada na władze obowiązek takiego kształtowania ustroju rolnictwa, aby zapewnić gospodarstwom rodzinnym należyte wsparcie. Norma w art. 23 konstytucji przesądza kierunki polityki w zakresie ustroju rolnego. Norma ta ma charakter ochronny w tym znaczeniu, że oznacza niedopuszczalność stanowienia aktów prawnych, których skutkiem, choćby pośrednim „mogłyby być ograniczenie i osłabienie gospodarstw rodzinnych".

Według NSA okoliczności sprawy nakazywały uznać za prawidłowe zaskarżone postanowienie wyrażające sprzeciw co do nabycia nieruchomości rolnych przez cudzoziemca (spółkę z kapitałem zagranicznym). WSA podzielając stanowisko ministra rolnictwa i rozwoju wsi prawidłowo przyjął, że za sprzeciwem przemawia interes rolnictwa. Nie można uznać za dowolne, przyjęte przez ministra i zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, w oparciu o sformułowane zasady kształtowania ustroju rolnego stanowisko, że preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest część nieruchomości. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nakazuje uwzględniać konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. W związku z tym za uzasadnione należało uznać odwołanie się przez ministra rolnictwa i rozwoju wsi do aktualnie preferowanego modelu działalności rolniczej. Na uwagę zasługują argumenty o dążeniu do kształtowania ustroju rolnego w oparciu o gospodarstwa prowadzone indywidualne. Odpowiada to konstytucyjnemu wzorcowi gospodarstwa rodzinnego. Należy zgodzić się z WSA, że skarżąca spółka nie odpowiada temu modelowi.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r.