Marcin Warchoł: Przywrócimy równowagę na placach budów

Rz: Ministerstwo Sprawiedliwości ogłosiło, że ma pomysł na rozwiązanie problemów z płatnościami na budowach polskich dróg. Jak to się stało, że z propozycjami zmian w prawie dotyczącymi budowlanki wyszedł resort, który za tę branżę nie odpowiada?

Marcin Warchoł, wiceminister sprawiedliwości: Wzięło się to z ogromu skarg, które w tej sprawie trafiały do ministerstwa. Wpływa ich ponad 4 tysiące miesięcznie, a duża część dotyczyła właśnie problemów podwykonawców. Przyznam, że mnie samego ta skala zaskoczyła.

Czytaj także: Nowe prawo przeciw nadużyciom koncernów przy budowie dróg i autostrad

Same skargi to chyba jednak za mało, by mieć pewność, że dane zjawisko się rozwinęło i trzeba usiąść i wziąć się za pisanie projektu?

Dlatego gdy zaczęliśmy otrzymywać tak liczne skargi, w których podwykonawcy mówili o oszustwach, i to na gigantyczną skalę, zwróciliśmy się do prokuratury o zbadanie rozmiaru problemu. Okazało się, że ta prowadzi dziesiątki postępowań w sprawach poszkodowanych podwykonawców – w związku z przestępstwami oszustwa z art. 286 kodeksu karnego i wyzysku z art. 304 kodeksu karnego. Dodatkowym bodźcem była inicjatywa senatora Żaryna, który zwrócił się do nas wraz z senatorem Ambrozikiem i posłem Wojciechowskim, ponieważ i do nich trafiały podobne skargi. Odbyliśmy wiele rozmów z poszkodowanymi podwykonawcami i tak zrodziła się inicjatywa legislacyjna.

Co na to np. Ministerstwo Infrastruktury oraz Rozwoju i Inwestycji, które odpowiadają za budownictwo?

Wiem, że problemami podwykonawców zajmuje się również Ministerstwo Rozwoju, a prace nadzoruje minister Jadwiga Emilewicz. O działaniach resortu infrastruktury nic nie wiem. Zakładam jednak, że wiele instytucji państwowych było przez podwykonawców proszonych o zajęcie się tym tematem. Zajęliśmy się nim my, wychodząc z założenia, że nie wolno stosować spychologii. W administracji publicznej pracuję już 12 lat i widzę, że jednym z jej głównych problemów jest to, że obywatel odbija się od drzwi urzędów, słysząc: „Nie pomożemy ci, bo się tym nie zajmujemy". Jestem przeciwnikiem takiej praktyki i tzw. Polski resortowej. Podwykonawcom działa się niesprawiedliwość, poprosili o interwencję ministra sprawiedliwości i się nie zawiedli. To czysto ludzkie podejście. Mamy zamiar im skutecznie pomóc.

Jakiego okresu dotyczyły skargi, które wpłynęły do resortu?

W większości lat 2011–2015. Były też nowsze.

Jakiś przykład?

Weźmy choćby trasę S19 między Dębicą a Mielcem. Podwykonawca, który ją budował, padł ofiarą szantażu ze strony dużego koncernu, na którego zlecenie pracował. Usłyszał niespodziewanie, że nie dostanie uzgodnionego wynagrodzenia w wysokości 1 miliona 600 tysięcy złotych, jeżeli nie udzieli nieprzewidzianego w umowie upustu w wysokości 700 tysięcy złotych. Ta wielka firma – jak wynikało z nadesłanej skargi – dostała od państwa pieniądze za inwestycję, droga została odebrana, jeżdżą po niej auta, a mimo to oświadczyła, że zapłaci podwykonawcy niewiele ponad połowę uzgodnionej kwoty. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, która była głównym inwestorom, od problemu się odcięła. W dniu, w którym skarga podwykonawcy trafiła do ministerstwa, minęło już ponad 300 dni od ukończenia robót i dawno minął termin rozliczenia.

To pokazuje, w jak perfidny sposób są traktowani przez wielkie, często zagraniczne koncerny polscy przedsiębiorcy, właściciele niewielkich firm, nierzadko rodzinnych. To naruszenie elementarnej sprawiedliwości, ale i godności tych ludzi. Polacy jeżdżą po pięknych autostradach i drogach, wielkie koncerny liczą swoje zyski, a podwykonawcy, którzy tak naprawdę zbudowali nam te drogi, przeżywają trudne do opisania dramaty.

I tego typu sytuacji jest w Polsce więcej?

Tak. Podsumowaliśmy wszystkie skargi i zidentyfikowaliśmy kilka powtarzających się mechanizmów, które służą unikaniu płacenia podwykonawcom. To zresztą świadczy o istnieniu – można powiedzieć – zorganizowanego przemysłu oszustw.

Jedną z metod jest niezgłaszanie podwykonawców inwestorowi, czyli np. GDDKiA, pomimo takiego obowiązku. W umowach wprost wpisuje się zastrzeżenie, warunkujące podpisanie kontraktu z podwykonawcą od tego, że ten nie ujawni się zamawiającemu. To praktycznie uniemożliwia później podwykonawcom dochodzenie zapłaty. Główni wykonawcy, jak wspomniałem, wykorzystują też swoją pozycję, żeby wymuszać na podwykonawcach rabaty albo wykonanie dodatkowych prac.

Inną praktyką jest potrącanie wynagrodzenia. Proceder polega na tym, że najpierw zwleka się – czasami miesiącami – z odbiorami robót od polskich podwykonawców, aż popadną w problemy finansowe. A kiedy już następuje odbiór robót i podwykonawcy zwracają się o rozliczenie wystawionych faktur, koncerny potrącają tzw. eskonto, najczęściej w wysokości 2 proc. wartości faktury. Kolejny sposób to stosowanie nieuzasadnionych albo nadmiernych kar za błahe lub wręcz fikcyjne niedociągnięcia na budowie. Co najbardziej perfidne, to fakt, że te kary umowne celowo się „hoduje". Najpierw wielki koncern pod byle pretekstem zwleka z odbiorem jednego etapu inwestycji, a więc i z wypłatą wynagrodzenia. Pozbawieni pieniędzy podwykonawcy, a są to zwykle niewielkie przedsiębiorstwa, nie mogą w rezultacie ukończyć w terminie kolejnego etapu inwestycji, ponieważ nie stać ich np. na zakup materiałów czy wynajęcie maszyn. I tak sztucznie wygenerowane opóźnienie staje się dla wielkich koncernów podstawą do naliczania podwykonawcom monstrualnych kar umownych za zwłokę.

I jak temu zapobiec ma drogowy rachunek powierniczy, którego wprowadzenie proponuje ministerstwo?

Wedle prostej zasady: nie zapłacisz podwykonawcy, to sam nie dostaniesz pieniędzy. Każdy podmiot, niezależnie czy będzie nim koncern, czy nawet najmniejszy podwykonawca, będzie mógł się zwrócić po zakończeniu wykonanych przez siebie prac do rachunku powierniczego o rozliczenie własnego zakresu inwestycji. Za weryfikację będzie odpowiadał niezależny inspektor drogowy. Pieniądze wypłaci niezależny od głównego wykonawcy bank bezpośrednio temu podmiotowi, który faktycznie zrealizował prace. Bank prowadzący drogowy rachunek powierniczy ma ewidencjonować wpłaty pochodzące od inwestora, a więc de facto od Skarbu Państwa, oraz wypłaty dla podwykonawcy i dalszych podwykonawców. Fundusze na ten rachunek będą wpłacane przez inwestora w trakcie realizacji budowy zgodnie z jej harmonogramem i w miarę faktycznego postępu prac. Chodzi o to, żeby Skarb Państwa nie kredytował – jak to jest obecnie – głównych wykonawców, a więc dużych koncernów, płacąc im za prace, które jeszcze trwają. To przejaw nieuczciwej konkurencji wobec podwykonawców, którzy nie dostają pieniędzy w trakcie robót, mimo że to oni je faktycznie wykonują.

Kluczowy jest przepis, który zakłada, że bank wypłaca generalnemu wykonawcy bądź podwykonawcy środki pieniężne wpłacone przez inwestora na rachunek powierniczy, jeżeli zostały spełnione warunki określone w umowie o wykonanie inwestycji drogowej, z wyjątkiem obciążeń, na które wyraził zgodę inwestor. To ma zapobiec m.in. arbitralnemu nakładaniu na podwykonawców kar przez wielkie koncerny. Warunki umowy zostaną natomiast uznane za spełnione, jeżeli będzie to wynikać z wpisu kierownika budowy w dzienniku budowy potwierdzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, która wyda „zaświadczenie drogowe".

A zaświadczenie to kolejna nowość...

To kluczowy element nowego systemu, i to z kilku powodów. Po pierwsze, uzyskanie zaświadczenia drogowego będzie uprawniać głównego wykonawcę lub nawet najmniejszego podwykonawcę do wystąpienia do banku o wypłatę wynagrodzenia z rachunku powierniczego.

Po drugie, zaświadczenie będzie wydawał wyłącznie niezależny państwowy urzędnik – inspektor drogowy. O tym, kto faktycznie wykonał prace budowlane i w jakim zakresie zostały zrealizowane, nie będą już więc decydowały wielkie koncerny.

Po trzecie, zaświadczenie będzie miarodajnym dowodem w przypadku ewentualnych sporów. Chcemy, by wiązało sądy orzekające w sprawach cywilnych i administracyjnych. Ma stanowić certyfikat jakości wykonanych robót i potwierdzać ich zgodność z umową. Będzie je wydawać pracownik powiatowego nadzoru budowlanego, pełniący rolę inspektora inwestycji drogowych. Inspektor będzie podmiotem niezależnym od stron kontraktu budowlanego, gwarantującym bezstronne rozstrzygnięcie.

Czym jednak powierniczy rachunek drogowy różnić się będzie od aktualnej praktyki? Od jakiś dwóch lat istnieje mechanizm zakładający, że generalny wykonawca otrzymuje pieniądze od inwestora, jeśli przedstawi zaświadczenie od podwykonawców, że dostali wynagrodzenie.

Ten mechanizm niestety w praktyce się nie sprawdza. Główny wykonawca nadal jest „sędzią we własnej sprawie", nadal arbitralnie nalicza nieuzasadnione kary umowne i nadal ma mnóstwo możliwości, żeby wywierać na podwykonawców presję, zmuszając ich do składania nieprawdziwych oświadczeń, że się z nimi rozliczył. Co więcej, podwykonawcy już przy podpisywaniu kontraktów z wielkimi koncernami są zmuszani do tego, żeby udzielać im pełnomocnictw do wydawania zaświadczeń, że koncerny nie zalegają im z płatnościami. Dlatego musi być wprowadzony nadzór ze strony niezależnej osoby, wspomnianego inspektora, który obiektywnie oceni, kto faktycznie realizuję budowę, jakie prace wykonał i na ile rzetelnie. Na tej podstawie nastąpi dopiero wypłata pieniędzy. Państwo będzie więc poprzez swojego urzędnika jednocześnie weryfikatorem i kasjerem.

Projekt ewidentnie dokręca śrubę generalnym wykonawcom. Kondycja finansowa branży nie jest jednak najlepsza. Jak rozliczanie inwestycji drogowych przez rachunek powierniczy może poprawić płynność firm, jeśli odcina wykonawców od bieżących środków finansowych?

A z czego bierze się taka, a nie inna kondycja branży? Z tego, że tysiące polskich małych i średnich przedsiębiorstw budowlanych zostało doprowadzonych do tragicznej sytuacji przez nieuczciwych rynkowych gigantów. Wskutek nieetycznych, a może nawet przestępczych działań wielkich koncernów cześć przedsiębiorstw splajtowała, a część jest na skraju bankructwa. Państwo na to nie reagowało, mimo że ma obowiązki wobec swoich obywateli i musi reprezentować ich prawa. Dlatego nasz projekt wyrównuje szanse pomiędzy dużymi koncernami i małymi podwykonawcami. Kończy z zasadą, że te małe, często rodzinne firmy są skazane na łaskę i niełaskę budowlanych molochów, dysponujących tak wielkimi budżetami, że im akurat utrata płynności nie grozi.

Wszyscy będą traktowani dokładnie tak samo: jeśli samodzielnie wykonałeś pracę, zgodnie z umową i solidnie, jeśli potwierdzi to w zaświadczeniu inspektor budowlany, to bank wypłaci ci należność niezależnie od tego, na którym szczeblu budowlanej drabiny się znajdujesz. Co więcej, inwestycja będzie dzielona na etapy, a więc pieniądze będą spływać do wykonawców transzami.

Ale budowa każdego z etapów może trwać miesiącami. Dziś natomiast pieniądze wpływają z GDDKiA regularnie. Resort nie obawia się, że wykonawcom może być po prostu trudno znaleźć środki na kredytowanie przez pewien czas prac?

Dobrze, że nie pyta pani o to podwykonawców, którzy pozastawiali cały swój majątek, nabrali kredytów, żeby budować drogi, realizując – jak im się wydawało – kontrakty życia z wielkimi koncernami i nie dostali ani złotówki wynagrodzenia nie tylko w trakcie prac, ale też po ich zakończeniu. Ich reakcja mogłaby być nerwowa, bo o nich nikt się tak nie troszczył. Stąd proponowane zmiany.

Podkreślę jeszcze raz, że zaletą projektu jest przywrócenie równowagi w traktowaniu rynkowych gigantów i małych przedsiębiorstw. Nie może być tak, że GDDKiA regularnie wypłaca wynagrodzenie głównym wykonawcom, a podwykonawcy nie otrzymują go latami. Pieniądze podatników, a przy budowie autostrad są to gigantyczne kwoty, nie mogą też być traktowane jako dodatkowa forma finansowania i kredytowania wielkich koncernów, które „obracają" tymi funduszami, zamiast wypłacić je podwykonawcom.

A czy badano wpływ rachunków powierniczych na wysokość ofert w zamówieniach? Innymi słowy, czy może się okazać, że przez rachunek realizacja inwestycji będzie droższa?