Sąd o budowie kaplicy przedpogrzebowej

Wójt wydał Janowi W. warunki zabudowy na budynek z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową. Przeciwko inwestycji zaprotestowali sąsiedzi. Nie chcieli tego typu usług w pobliżu swoich domów. Wnieśli skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

SKO nie przyznał im jednak racji. Jego zdaniem planowana inwestycja nie jest sprzeczna z istniejącą funkcją terenu. W obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, gospodarcza oraz usługowa.

Na terenie nieruchomości należącej do Jana W. jest dom i budynek usługowy, w którym obsługuje on uroczystości pogrzebowe oraz produkuje trumny. Kaplica przedpogrzebowa będzie uzupełniała zabudowę.

SKO nie doszukało się sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Art. 5 ust. 2 ustawy reguluje bowiem „że na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą wskazanym w ustawie celom". Z treści przepisu wynika, że cmentarz powinien być wyposażony w dom przedpogrzebowy lub kostnicę. Nie można natomiast wywieść wniosku, że tylko na cmentarzu może być dom przedpogrzebowy.

Kaplica wśród domów

Prowadzenie domu przedpogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług, które często świadczone są w obiektach na cmentarzach, czy kaplicach w obiektach sakralnych, co jednak nie oznacza, że mogą być wykonywane wyłącznie w takich obiektach.

Jednocześnie SKO zauważyło, że decyzja o warunkach zabudowy ma na celu wykazanie, czy i na jakich warunkach możliwe jest zagospodarowanie nieruchomości przy zachowaniu ładu przestrzennego. Nie przesądza o tym, czy inwestycja powstanie, a także jakie będzie usytuowanie obiektów. Kwestia uciążliwości obiektów np. zacienienia, emisji zanieczyszczeń będzie badana na etapie pozwolenia na budowę.

Sąsiedzi Jana W. wnieśli skargę na decyzję kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Chcieli nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazali, że decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie skarżących te rozstrzygnięcia są tożsame, gdyż dotyczą tej samej inwestycji, o takiej samej funkcji i lokalizacji, co powoduje, że spełnione są przesłanki do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto SKO nie wydało decyzji z zachowaniem ustawowego terminu załatwiania spraw określonego przepisami k.p.a..

Skarżący zarzucili także, że SKO utrzymując w mocy decyzję wójta nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego, przyjmując argumentację organu I instancji w zakresie błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącym zasady dobrego sąsiedztwa. W ich ocenie nie dostrzeżono, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób, który pozwalałby przez realizację inwestycji zachować kontynuację funkcji, co jest niezbędne do spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem skarżącej przyjmowanie, że na terenie inwestora występuje zabudowa związana z prowadzeniem działalności usługowej jest błędne, produkcja trumien nie może być traktowana jako działalność usługowa.

W ocenie skarżących zaskarżone decyzje naruszają prawa i godzą w ład przestrzenny. Budowa kaplicy pogrzebowej, która stanowi budynek kultu religijnego nie daje się pogodzić z realizowaną na obszarze analizowanym funkcją zagrodową, ani z funkcją usługową.

WSA uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone decyzje nie naruszają bowiem prawa. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja SKO ustalająca warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową.

Zdaniem WSA zarzut skargi, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i w związku z tym trzeba ją unieważnić jest bezzasadny.

Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że to postępowanie jest tożsame z wcześniejszym.

Postępowanie sprzed kilku lat dotyczyło ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok.

W związku z tym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.

Dobre sąsiedztwo

WSA przypomniał, że art. 61 ustawy o planowaniu zawiera zasadę tzw. „dobrego sąsiedztwa". Zgodnie z nią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jednak w orzecznictwie podkreśla się, że wynikająca z art. 61ust. 1 pkt 1 zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że np. dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym, w rozpoznawanej sprawie zabudowy usługowej, która wpisuje się w funkcję usługową występującą na analizowanym obszarze.

Ponadto ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącej i otoczenia. Określa ona jedynie, czy inwestycja jest możliwa. Z akt wynika, że nieruchomość na której planowana jest realizacja inwestycji jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, gospodarczym oraz usługowymi związanymi z obsługą uroczystości pogrzebowych. Z tego powodu WSA uznał, że SKO prawidłowo przyjęło, że warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy został spełniony.

Wcześniej też były pogrzeby

Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania teren. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów. Nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Warunek kontynuacji będzie spełniony, gdy inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią pogodzić. Przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej.

W realiach sprawy warunek kontynuacji funkcji został spełniony, gdyż na terenie inwestycji prowadzona jest działalność usługowa związana z obsługą uroczystości pogrzebowych. Planowana inwestycja może zostać zaliczona do uzupełniających istniejącą zabudowę.

Nie ulega wątpliwości, że budowa budynku usługowego z przeznaczeniem na kaplicę przedpogrzebową wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze. Jednak żaden przepis nie nakazuje lokalizowania takich obiektów wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy. Stąd w ocenie sądu uznać należy, że „usługi pogrzebowe", choć specyficzne, nadal pozostają usługami. Obiekty, w których są świadczone, np. domy pogrzebowe pełnią funkcję usługową. Skoro zatem na analizowanym terenie funkcja usługowa występuje, to zamierzona inwestycja jest dopuszczalna.