Prenumerata 2018 ju˜ż w sprzedża˜y - SPRAWD˜!

Firma

Kary pieniężne za naruszenie decyzji środowiskowych

Decyzji œrodowiskowych nie można lekceważyć
Fotorzepa, Marian Zubrzycki
Milion złotych – nawet tyle może zapłacić inwestor, który nie przestrzega wymogów ochrony œrodowiska okreœlonych w decyzjach wydawanych w toku procesu inwestycyjnego. Przepisy umożliwiajšce nakładanie tak wysokich kar weszły w życie 1 stycznia 2017 r.

Dotychczas w polskim prawie brakowało kompleksowego mechanizmu, który pozwalałby skutecznie egzekwować przestrzeganie wymagań ochrony œrodowiska w trakcie realizacji procesu inwestycyjnego. O ile bowiem naruszenie warunków innych decyzji administracyjnych – chociażby pozwolenia na budowę – uprawniało organy do nakładania na inwestora różnego rodzaju sankcji, możliwoœciami takimi nie dysponowały organy ochrony œrodowiska. Sytuacja ta zmieniła się 1 stycznia 2017 r., kiedy w życie weszły przepisy zmieniajšce ustawę z 3 paŸdziernika 2008 r. o udostępnianiu informacji o œrodowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie œrodowiska oraz o ocenach oddziaływania na œrodowisko (dalej: u.o.o.œ.). Od tego dnia możliwe jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymogów okreœlonych w decyzji o œrodowiskowych uwarunkowaniach. Wprowadzenie takich sankcji nie jest pomysłem polskiego prawodawcy, lecz wynika z koniecznoœci implementacji dyrektyw unijnych, zgodnie z którymi kary majš być skuteczne, proporcjonalne i odstraszajšce. O tym, czy cel ten został osišgnięty, zdecyduje podejœcie organów do nowych przepisów i praktyka wymierzania kar. Jednak można wskazać pewne wštpliwoœci, które budzi nowa regulacja.

Nakładanie administracyjnych kar pieniężnych

Administracyjne kary pieniężne będš wymierzane przez wojewódzkich inspektorów ochrony œrodowiska. Zostali oni wyposażeni w szerokš swobodę decyzyjnš – nałożona przez nich kara może opiewać na kwotę od 500 do 1 000 000 zł. Okreœlajšc wysokoœć kary, inspektorzy majš brać pod uwagę jedynie liczbę i wagę stwierdzonych naruszeń. Tak duża rozpiętoœć kar i lakoniczne sformułowanie kryteriów ich wymierzania może stanowić istotny problem praktyczny. Uzasadnienie decyzji o wymierzeniu kary powinno zawierać szczegółowe wyjaœnienie wysokoœci sankcji, a zatem wskazanie czynników, które zdecydowały o kwocie kary. W cišgu 14 dni od doręczenia decyzji inspektora ukarany inwestor może odwołać się do Głównego Inspektora Ochrony Œrodowiska. Na decyzję tego ostatniego służy skarga do sšdu administracyjnego.

Kary pieniężne sš nakładane jedynie w przypadku, gdy przedsięwzięcie jest realizowane lub zrealizowane. Inwestorowi, który – przykładowo – uzyskał decyzję o œrodowiskowych uwarunkowaniach, lecz postanowił nie realizować przedsięwzięcia, którego decyzja ta dotyczy, nie można wymierzyć takiej sankcji.

Podkreœlić należy, że nie każde naruszenie wymagań w zakresie ochrony œrodowiska, które zostały okreœlone w decyzjach administracyjnych, pocišga za sobš możliwoœć wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca wyczerpujšco wymienił przypadki, w których sankcja taka może zostać zastosowana. Niestety, regulacji tej nie można okreœlić mianem przejrzystej i przystępnej – wynika to przede wszystkim z licznie zastosowanych odesłań. Tym samym precyzyjne okreœlenie katalogu naruszeń zagrożonych karš pieniężnš nie jest zadaniem łatwym.

Naruszenie decyzji o œrodowiskowych uwarunkowaniach

Administracyjna kara pieniężna może zostać nałożona na inwestora, który narusza pewne obowišzki i warunki okreœlone w decyzji o œrodowiskowych uwarunkowaniach. Przede wszystkim sankcja grozi za naruszenie istotnych warunków korzystania ze œrodowiska w fazie realizacji przedsięwzięcia.

Kara grozi również za niewykonanie nałożonego w decyzji o œrodowiskowych uwarunkowaniach obowišzku dokonania kompensacji przyrodniczej lub przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. Z ryzykiem wymierzenia kary muszš liczyć się także inwestorzy, którzy wbrew nałożonym obowišzkom nie podejmujš działań majšcych na celu zapobieganie i ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na œrodowisko lub zaniedbujš obowišzek monitorowania oddziaływania na œrodowisko.

 

Naruszenie decyzji wydanych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na obszar Natura 2000

Inwestor może zostać ukarany także w sytuacji, gdy realizowane przez niego przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o œrodowiskowych uwarunkowaniach, lecz była przeprowadzona ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 i w wyniku tej oceny okreœlono działania majšce służyć zapobieganiu, ograniczaniu i kompensacji znaczšcego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Inwestor, który nie będzie realizował takich działań, musi się liczyć z koniecznoœciš uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej. A zatem kara taka grozi w przypadku nieprzestrzegania pewnych wymogów dotyczšcych ochrony œrodowiska, okreœlonych w decyzjach wydawanych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 takich jak: pozwolenie na budowę, decyzja o warunkach zabudowy, zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów, pozwolenie wodnoprawne czy koncesje udzielane na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

 

 

Naruszenie decyzji wydanych po przeprowadzaniu ponownej oceny oddziaływania na œrodowisko

Sankcje mogš zostać nałożone także na inwestorów, którzy naruszajš wymogi ochrony œrodowiska ustalone po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na œrodowisko. Dotyczy to warunków, które wprowadzone zostały do wymienionych w ustawie decyzji administracyjnych. Należš do nich m.in. pozwolenie na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego czy też decyzje zezwalajšce na realizację inwestycji drogowej, w zakresie lotniska użytku publicznego i dotyczšcej budowli przeciwpowodziowych. Kara może zostać wymierzona także wtedy, gdy inwestor – wbrew wynikajšcym z tych decyzji obowišzkom – nie ograniczy transgranicznego oddziaływania na œrodowisko lub nie przedstawi analizy porealizacyjnej.

Nakładanie administracyjnych kar pieniężnych – niedostatki nowej regulacji

Właœciwa interpretacja nowych przepisów z pewnoœciš przysporzy wielu problemów praktycznych. Poza sygnalizowanym już brakiem przejrzystoœci przy okreœlaniu sankcjonowanych naruszeń pewne kontrowersje budzi procedura nakładania kar.

Już powierzchowna lektura nowych przepisów rodzi pytanie o to, w jakim okresie inwestor ponosi opisanš wyżej odpowiedzialnoœć za naruszenia wymagań ochrony œrodowiska. Ustawa nowelizujšca nie zawiera przepisu, który ograniczałby w czasie możliwoœć nałożenia kary na inwestora (przykładem takiej regulacji jest art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, który uniemożliwia nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu, jeœli od końca roku kalendarzowego, w którym zdarzenie takie miało miejsce, minęło 5 lat). Wydaje się, że nawet wiele lat po zrealizowaniu danego przedsięwzięcia wojewódzki inspektor ochrony œrodowiska może nałożyć karę pieniężnš za naruszenie wymagań ochrony œrodowiska dokonane w fazie realizacji inwestycji.

Jedynej możliwoœci złagodzenia rygoru odpowiedzialnoœci administracyjnej upatrywać można w art. 136c u.o.o.œ. Przepis ten nakazuje, by przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych odpowiednio stosować regulacje działu III Ordynacji podatkowej. Modyfikacja przepisów o przedawnieniu zobowišzania podatkowego mogłaby prowadzić do stwierdzenia, że inspektor ochrony œrodowiska nie może nałożyć na inwestora kary pieniężnej, jeœli od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano naruszenia, minęły 3 lata. Poglšd taki zaprezentowany został w odniesieniu do podobnie skonstruowanej regulacji dotyczšcej wymierzania kar pieniężnych za naruszenie pozwoleń emisyjnych. Nie sposób jednak obecnie przesšdzić, czy praktyka stosowania art. 136a u.o.o.œ. będzie zmierzać w takim samym kierunku.

Ustawa nowelizujšca nie wprowadziła także przepisów regulujšcych przebieg kontroli przestrzegania wymogów œrodowiskowych, która – jak się wydaje – poprzedzać ma wydanie decyzji o nałożeniu kary. Wprawdzie ustawa o Inspekcji Ochrony Œrodowiska stanowi, że do zadań inspektorów należy kontrola podmiotów korzystajšcych ze œrodowiska w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie œrodowiska, jednak nie odnosi się ona wprost do kontrolowania wypełniania obowišzków wynikajšcych z decyzji takich jak decyzja o œrodowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym pewne wštpliwoœci mogš się pojawić przy szczegółowym okreœlaniu zakresu kompetencji wojewódzkiego inspektora ochrony œrodowiska.

Należy także podkreœlić, że nowe przepisy umożliwiajš nałożenie administracyjnych kar pieniężnych nie tylko za naruszenie decyzji, które zostanš wydane na podstawie znowelizowanych przepisów, lecz również tych, które funkcjonujš obecnie w obrocie.

Pewne wštpliwoœci – wobec braku regulacji tego zagadnienia w ustawie – pojawiš się przy ocenie, czy karę można nałożyć na inwestora, który naruszył warunki decyzji, zanim omawiane przepisy weszły w życie. Wydaje się, że odpowiedŸ na tak postawione pytanie powinna być negatywna. Mimo że kary pieniężne stanowiš instrument odpowiedzialnoœci administracyjnej, w pewnym zakresie należy, poprzez analogię, stosować do nich zasady prawa karnego. Jednš z nich jest reguła, zgodnie z którš jednostka nie może ponieœć odpowiedzialnoœci za czyn, który nie był zabroniony w momencie jego dokonania. Tym samym podmiot, który naruszył wymogi œrodowiskowe w sytuacji, gdy nie groziło za to nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, nie powinien zostać obarczony takš sankcjš.

Wskazanych wštpliwoœci nie rozwiewa lektura uzasadnienia do projektu ustawy nowelizujšcej. Wyjaœniono w nim jedynie, że wprowadzona instytucja wzorowana jest na karach pieniężnych uregulowanych w art. 315a – 315c ustawy Prawo ochrony œrodowiska. Regulacje te jednak nie sš podobne. Przede wszystkim sankcje okreœlone w ustawie Prawo ochrony œrodowiska nakładane sš na odpowiednie organy jednostek samorzšdu terytorialnego, które nie wydajš w terminie aktów prawa miejscowego dotyczšcych ochrony powietrza albo nie realizujš zadań w tym zakresie wynikajšcych z odpowiednich planów czy programów. Tym samym kary te pełniš zupełnie odmiennš rolę – majš dyscyplinować organy administracji publicznej do terminowej realizacji zadań zwišzanych z ochronš powietrza, nie zaœ zapewniać przestrzeganie obowišzków nałożonych w decyzjach administracyjnych.

Trudno też zauważyć podobieństwo dotyczšce procedur kontrolnych prowadzonych przez wojewódzkich inspektorów ochrony œrodowiska. Do weryfikacji, czy przyjęte zostały odpowiednie akty prawa miejscowego, używane sš inne œrodki niż do sprawdzenia, czy inwestor nie naruszył wymogów ochrony œrodowiska przy realizacji danego przedsięwzięcia. Co więcej, swoboda wojewódzkich inspektorów ochrony œrodowiska w ustalaniu wysokoœci kary na podstawie ustawy Prawo ochrony œrodowiska jest mniejsza – kary te mogš bowiem wynosić od 10 000 do 500 000 zł. Sama kara stanowi zaœ dochód Narodowego Funduszu Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej – a nie budżetu państwa, jak będzie to miało miejsce w przypadku kar przewidzianych w ustawie o ocenach oddziaływania na œrodowisko.

 

Podsumowanie

Wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie wymogów ochrony œrodowiska w procesie inwestycyjnym niewštpliwie stanowi istotnš zmianę. Do tej pory trudno było organom administracji skutecznie wyegzekwować przestrzeganie warunków œrodowiskowych w trakcie realizacji danego przedsięwzięcia. O tym, czy instrument ten wpłynie znaczšco na procesy inwestycyjne, decydować będš w głównej mierze działania wojewódzkich inspektorów ochrony œrodowiska – częstotliwoœć kontroli i wysokoœć nakładanych kar.

Martyna Robakowska, praktyka prawa ochrony œrodowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy codozasady.pl

ródło: rp.pl

WIDEO KOMENTARZ

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL