Witold Słowik: Partnerstwo publiczno prywatne - szansa na racjonalne gospodarowanie środkami

Partnerstwo publiczno-prywatne pozwala korzystać z doświadczeń sektora prywatnego, tak żeby inwestycje były realizowane w sposób optymalny, ale rozkładając finansowanie na wiele lat. Rozmowa z Witoldem Słowikiem - wiceministrem rozwoju.

Publikacja: 09.05.2017 07:00

Witold Słowik

Witold Słowik

Foto: materiały prasowe

- Co się dzieje ze sztandarowym dokumentem programowym dotyczącym rozwoju rynku partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) czyli polityką PPP? Rząd w końcu ją przyjął?

Witold Słowik - wiceminister rozwoju: Dokument został zaakceptowany przez Stały Komitet Rady Ministrów pod koniec marca.

- Tak, ale od tego czasu minął już miesiąc, a dokument nie trafił jeszcze na posiedzenie rządu. Jest jakiś problem?

Polityka PPP została zaakceptowana na komitecie, ale z jedną rozbieżnością. Chodzi o proponowany przez nas negatywny test PPP. Część członków Rady Ministrów była przeciwna temu pomysłowi.

- Na czym polega proponowany negatywny test PPP?

Na tym, że w przypadku inwestycji finansowanych w kwocie co najmniej 300 mln zł z budżetu państwa trzeba byłoby uzyskać zgodę Ministra Rozwoju na wykorzystanie innej formuły niż PPP. To zastrzeżenie nie dotyczy projektów współfinansowanych z funduszy unijnych i z zakresu obronności.

- To może skuteczne, ale jednak radykalne rozwiązanie de facto zmuszające przy największych inwestycjach do korzystania z PPP.

Absolutnie nie. „Test PPP" oznacza konieczność rzetelnej weryfikacji efektywności realizacji projektu w różnych formułach, w tym PPP. Ma więc pomóc w wyborze najbardziej optymalnej i zgodnej z interesem publicznym formuły realizacji inwestycji.

Nie można a priori przesądzić o tym, jaka formuła będzie korzystna dla danego projektu przy uwzględnieniu jego specyfiki, aspektów społecznych, finansowych i innych, dlatego uważamy, że taka analiza jest konieczna zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji. Podobne do planowanego przez nas rozwiązania znajdują zastosowanie także w państwach, które są uznawane za liderów rynku PPP na świecie, tj. w Kanadzie (projekty powyżej 300 mln zł) i Australii (projekty powyżej 150 mln zł). Nie upieramy się przy naszej wyjściowej formule testu PPP. Chcemy znaleźć rozwiązanie kompromisowe. Dlatego proponujemy zmianę modelu i zamiast testu negatywnego PPP chcemy przekonać członków Rady Ministrów do pozytywnego testu PPP.

- Na czym będzie polegać różnica?

W uproszczeniu: przy pozytywnym teście PPP podmiot publiczny będzie musiał udowodnić, że tradycyjna metoda realizacji jest lepsza. A nie, że nie da się czegoś zrealizować w PPP.

- Sprytne.

Proponujemy też, aby test obejmował tylko przyszłe inwestycje. Wcześniej nie było takiego zawężenia. Test miał dotyczyć wszystkich inwestycji, czyli także tych rozpoczętych.

- Realnie kiedy można się spodziewać kompromisu i akceptacji rządu?

Liczę, że to kwestia najdalej miesiąca.

- Czy docelowo test – w wersji negatywnej czy też pozytywnej – chcą Państwo narzucić też samorządom?

Nie. Samorządy realizują inwestycje z własnych środków. Dlatego nie możemy narzucić im takiego wymogu. Chyba, że będą wykorzystywać pieniądze z budżetu państwa, ale w kwocie powyżej 300 mln zł. Wówczas zasady dotyczące inwestycji państwowych będą miały wobec nich także zastosowanie. Ale to rzadkość. Wyjątkowa sytuacja.

- Dlaczego rząd stawia tak mocno na PPP? Powstała baza przyszłych projektów PPP. Zostanie przyjęty dokument programowy o rozwoju PPP. Zmienianych jest kilkanaście ustaw blokujących PPP. Co się takiego stało, że PPP – które dotąd było traktowane przez administrację rządową z rezerwą – teraz staje się nagle jednym z celów resortu.

Przyzwyczailiśmy się przez okres członkostwa w UE do finansowania naszych projektów ze środków budżetowych i grantowych. Ale potrzeby rozwojowe naszego kraju sformułowane w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju są zdecydowanie wyższe. Przykładowo, w wypadku programu drogowego nasze zdefiniowane potrzeby zostały oszacowane na ok. 200 mld zł. Natomiast finansowanie mamy zapewnione na 107 mld zł. Czyli ponad 90 mld zł trzeba znaleźć. Jeśli chcemy się bardzo szybko rozwijać i zwiększyć poziom inwestycji do 25 proc. PKB, musimy stymulować inwestycje w inny sposób i rozkładać koszty ponoszenia inwestycji w czasie. PPP jest jedną z metod, która to umożliwia. Ma do tego dodatkowe zalety: pozwala korzystać z doświadczeń sektora prywatnego, tak aby inwestycje były realizowane w sposób optymalny, ale rozkładając finansowanie na wiele lat.

- Czyli krótko mówiąc nie mamy środków na inwestycje i dlatego partnerskie inwestycje? PPP to koło ratunkowe?

PPP to pozytywny wybór. To też instrument szeroko lansowany przez instytucje unijne i od dawna funkcjonujący w rozwiniętych gospodarkach. W kolejnej perspektywie finansowej UE Polska na pewno będzie objęta polityką spójności, ale zapewne znaczna część instrumentów finansowych zmieni swój charakter (zamiast grantów, będą instrumenty zwrotne). Dlatego już dziś z dużym wyprzedzeniem chcemy się na to przygotować. Chcemy łączyć finansowanie PPP z finansowaniem unijnym. Po 2023 roku program inwestycyjny się nie zatrzyma. Działamy z dużym wyprzedzeniem. Dlatego działania na rzecz rozwoju PPP zostały już teraz zapisane w przyjętej przez rząd Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Do 2020 r. planujemy zwiększenie skali i efektywności inwestycji finansowych w systemie PPP. Wcześniej chcemy więc wyeliminować bariery systemowe związane z PPP, przygotować standardowe dokumenty, gruntownie przeszkolić urzędników. Stworzyliśmy też listę przedsięwzięć rządowych i samorządowych które potencjalnie mogą być realizowane w tej formule.

- Czyli PPP to jednak panaceum na brak pieniędzy?

Raczej szansa na racjonalne gospodarowanie dostępnymi środkami. Według naszych planów do 2020 r. 5 proc. wydatków inwestycyjnych w sektorze publicznym ma być finansowane w tej formule. Nikt z nas nie mówi, że po 2020 r. PPP będzie jedynym narzędziem na wypełnienie luki finansowej. Powtarzam: PPP to tylko jeden z modeli finansowych do realizacji inwestycji. Model o tyle wartościowy, że pozwala na przeniesienie doświadczeń sektora prywatnego na rzecz sektora publicznego.

- Przełomem w obecnym myśleniu o PPP jest to, że sektor rządowy sam planuje realizować inwestycje w PPP. Dotąd to samorządy korzystały z tego modelu. Rząd się głównie przyglądał. Skąd ta radykalna zmiana podejścia?

Jeśli chcemy zmiany podejścia do PPP, to musimy zacząć od siebie. Nie możemy mówić samorządom: „róbcie inwestycje w PPP" i jednocześnie nie mieć odwagi, aby z tego modelu korzystać.

- Do tej pory ponad 90 proc. inwestycji PPP realizowały samorządy. To one rozpoznawały pole bojem. A rząd głównie kibicował z boku.

Mam tego świadomość. Ze 113 funkcjonujących projektów PPP zdecydowana większość jest realizowana przez samorządy. Strona rządowa, nie licząc projektów autostradowych, jest promotorem tylko jednego projektu – budowy sądu rejowego w Nowym Sączu. Dlatego chcemy zdynamizować PPP. A nie ma innej możliwości jak przystąpienie administracji centralnej także do realizacji dużych projektów PPP.

- I znów nowość. Dotąd realizowano projekty małe (oprócz projektów hybrydowych) co jest specyfiką polskiego rynku PPP. Pan mówi o dużych projektach. Jak dużych?

Na liście planowanych projektów PPP mamy 6 inwestycji drogowych – dróg ekspresowych. Ich wartość to ok. 18 mld zł. Jesteśmy na etapie analiz. Po ich przeprowadzeniu będziemy mogli podjąć decyzję czy wszystkie te projekty uda się zrealizować w PPP, czy tylko część. Będziemy też szukać innych projektów drogowych nadających się do finansowania w PPP.

- W jakich innych branżach rząd rozważa PPP?

Nie mamy preferowanych sektorów – wszystkie branże są jednakowo mile widziane. Chcemy wspierać i realizować takie projekty, które mają sens i znaczenie społeczno-ekonomiczne. Proponowana lista 148 inwestycji rządowych i samorządowych potencjalnie do zrealizowania w formule PPP zawiera 11 inwestycji rządowych. Są wśród nich poza wspomnianymi projektami drogowymi, inne ciekawe przedsięwzięcia. Na przykład zagospodarowanie otoczenia Stadionu Narodowego czy rozbudowa Muzeum Narodowego w Warszawie. Mamy też bardzo interesujący projekt budowy ambasady polskiej w Berlinie.

- Do 2020 r. ma być zawartych 100 nowych umów PPP. Efektywność postępowań ma wzrosnąć. Czyli nie – jak dziś ok. 25 proc. – ale do 40 proc. projektów ma się kończyć umowami. To realny plan?

Sądzę, że nam się uda. Po to właśnie sami zrealizujemy duże inwestycje infrastrukturalne w formule PPP.

- Ale wpisując – pierwszy raz w historii - takie plany do dokumentu rządowej polityki ryzykują Państwo, że w 2020 r., ktoś powie: sprawdzam. I zapyta czego nie udało się zrealizować i dlaczego.

Wychodzę z założenia, że aby dane przedsięwzięcie się powiodło trzeba wierzyć w jego realność. Ale choć wiara jest warunkiem koniecznym, to nie jedynym. Aby osiągnąć stawiane cele, trzeba stworzyć korzystne warunki dla PPP. I tym się właśnie zajmujemy. Tworzymy pozytywny polityczny klimat dla PPP i przezwyciężamy negatywne stereotypy. Poprawiamy też prawo, tak aby zminimalizować bariery uniemożliwiające rozwój PPP. A przypomnę, że podczas analiz zidentyfikowaliśmy ok. 40 barier związanych z rozwojem PPP. Uruchomiliśmy także szeroką akcję szkoleniową – skierowaną m.in. do samorządów. Z naszych analiz wynikało bowiem, że PPP nie jest nawet rozważane przy realizacji inwestycji przez 1/3 jednostek samorządowych. To pokazuje, że szkolenia są potrzebne. Ze 145 planowanych inwestycji w PPP, które wskazaliśmy na naszej liście, już ponad 40 ma uruchomione postępowania. Ta lista to de facto oferta sektora publicznego dla sektora prywatnego. Opracowujemy również wzory umów, tak aby chętni do PPP mieli do dyspozycji wystandaryzowane projekty dokumentów. Mogą one stanowić podstawę do prowadzenia negocjacji z przedsiębiorcami. Chcemy też certyfikować projekty na wniosek publicznego promotora projektu.

- A co daje certyfikacja?

Daje pewną gwarancję wykonalności projektu. Inwestor dysponowałby naszą pozytywną opinią, że dana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w formule PPP i że jest to model optymalny. Całość naszych działań – m.in. certyfikacja, zmiany w prawie, szkolenia, wzorcowe dokumenty, monitoring rynku - ma doprowadzić do tego, że sukcesem będzie się kończyło 40 proc. projektów.

- A planują Państwo uruchomienie poręczeń i gwarancji dedykowanych PPP? Od lat było to postulowane.

Rozpoczynamy rozmowy z ministerstwem finansów i BGK na ten temat. Tego rodzaju instrumenty są przewidziane w polityce PPP, tak aby wesprzeć finansowo samorządy np. w zakresie sporządzania analiz czy opłacenia doradców. Za parę tygodni będziemy mogli rozmawiać o konkretach.

- Czy to, że w ramach ministerstwa rozwoju połączono działania różnych resortów pomaga PPP?

Bardzo. Choć dalej konieczne są uzgodnienia. Te najtrudniejsze dotyczą kwestii podatkowych. Ale udało nam się wynegocjować z ministerstwem finansów fundamentalne dla PPP zmiany w zakresie PIT, CIT i opłatach lokalnych. Proponujemy dostosowanie regulacji podatkowych do specyfiki takich projektów. Chcemy wprowadzić możliwość rozliczenia strat w dłuższej perspektywie niż 5 lat. Nasze działania zmierzają do wyeliminowania niepotrzebnych ryzyk, które partner prywatny wycenia i wlicza do kosztów projektu. W efekcie transakcja będzie tańsza, czyli koniec końców sektor publiczny zapłaci mniej.

- Co z VAT przy PPP?

Czekamy na interpretację podatkową w tym zakresie.

- Nowelizacja wprowadza istotne zmiany w zakresie podatku od nieruchomości?

Drogi mają być – podobnie jak autostrady – wyłączone z podatku od nieruchomości.

- Jaką rolę przy PPP odgrywa ryzyko polityczne? Bo jak rozmawiałam z samorządowcami, to mówią, że kluczowe.

Pytanie jak rozumiemy ryzyko polityczne? Wyobraża pani sobie, aby rząd z powodów politycznych blokował jakąś inwestycję, którą samorząd chce realizować w PPP?

- Nie. Raczej chodzi, o to, że jego służby i prokuratura coś intensywnie mogą kontrolować. Sądzę, że szczególna kuratela CBA nad takimi inwestycjami może nie zachęcać do współpracy z biznesem.

Dlatego ważne jest szkolenie służb i organów kontrolnych.

- Panie ministrze chce pan powiedzieć, że stan politycznego napięcia między rządem a włodarzami samorządów nie będzie miał wpływu na PPP? Wierzy Pan, że komunikaty płynące z resortu rozwoju będą miały większy wpływ na samorządy niż obawy związane z akcjami CBA?

Ja widzę bieżącą współpracę z samorządami i uważam, że układa się ona dobrze. Z punktu widzenia samorządów PPP przynosi szereg korzyści. Wiele gmin oscyluje na granicy zadłużania, więc realizując inwestycje w formule tradycyjnej muszą znaleźć inne finansowanie. Realizując projekt w PPP, oczywiście pod pewnymi warunkami, nie zwiększają długu. A przypomnę, że nawet realizacja inwestycji ze środków unijnych wymaga udziału własnego i wynosi on min. 15 proc. kosztów kwalifikowalnych. Wiele samorządów na to nie stać.

- CBA też będą Państwo szkolić? Zgodzili się?

Są zainteresowani. Podobnie jak NIK i regionalne izby obrachunkowe. Negatywne stereotypy związane z PPP są coraz rzadsze, ale istnieją. I mamy tego świadomość. Nasz Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju daje jasny komunikat, że rząd akceptuje PPP i szeroko je wspiera. PPP jest pożądane politycznie jako bardzo dobra droga do finansowania rozwoju inwestycji. Trudno sobie wyobrazić, aby w jeszcze bardziej zdecydowany sposób to komunikować. Nie sądzę, aby jakikolwiek rząd w przyszłości kwestionował ten instrument. Pamięta pani raport NIK sprzed kilku na temat PPP?

- Tak. Był dość optymistyczny.

Właśnie. Pozytywna ocena NIK nie wzięła się znikąd. PPP to projekty bardziej transparentne niż tradycyjne zamówienia publiczne. Sam początek inwestycji jest inny. Przy PPP robi się analizy rynku. Komunikuje otwarcie zamiary. Potem jest zwykle dialog konkurencyjny. Wszystkie strony mają prawo dostępu do informacji z nim związanych. Cały proces jest protokółowany. Oczywiście instytucje kontrole będą mogły kontrolować tego rodzaju inwestycje, bo trudno sobie wyobrazić wyłączenie ich z tej kontroli, ale włodarz miasta, który przeprowadził inwestycję PPP transparentnie i zgodnie ze sztuką nie ma się czego obawiać. I jeszcze jedno: aby rozwiać tego rodzaju obawy chcemy wprowadzić wspomnianą przeze mnie certyfikację. Zatem samorząd, który będzie chciał realizować inwestycję w PPP będzie mógł przyjść do nas i uzyskać akceptację projektu. Wtedy będzie mógł pokazać służbom kontrolnym certyfikat, że według Ministerstwa Rozwoju PPP jest optymalną formułą realizacji danej inwestycji.

- Resort rozwoju realizuje projekt unijny, ale jedną z jego głównych części są szkolenia. Praktycy mówią, że z samych szkoleń nowych projektów PPP nie przybędzie. Na jaką Państwa konkretną pomoc może liczyć samorządowiec, który nie jest już na etapie uczenia się podstaw o PPP?

Może wystąpić o wsparcie doradcze jego projektu. To sposób na zwiększenie szans powodzenia takich inwestycji. Zamierzamy pilotować od początku do końca część projektów i zapewnić im pełne wsparcie doradcze. Mamy trzy inwestycje już objęte taką pomocą. Teraz dochodzi do tego sześć nowych. A docelowo planujemy objąć takim wsparciem kilkanaście przedsięwzięć. Wiem, że najbardziej widoczne będą działania szkoleniowe realizowane w ramach tego projektu. Ale jeśli chodzi o budżet ok. 50 proc. pochłoną usługi doradcze, które będziemy finansować głownie na rzecz samorządów.

Rozmawiała Ewa Ivanova

- Co się dzieje ze sztandarowym dokumentem programowym dotyczącym rozwoju rynku partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) czyli polityką PPP? Rząd w końcu ją przyjął?

Witold Słowik - wiceminister rozwoju: Dokument został zaakceptowany przez Stały Komitet Rady Ministrów pod koniec marca.

Pozostało 98% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Prawo karne
Przeszukanie u posła Mejzy. Policja znalazła nieujawniony gabinet
Prawo dla Ciebie
Nowe prawo dla dronów: znikają loty "rekreacyjne i sportowe"
Edukacja i wychowanie
Afera w Collegium Humanum. Wykładowca: w Polsce nie ma drugiej takiej „drukarni”
Edukacja i wychowanie
Rozporządzenie o likwidacji zadań domowych niezgodne z Konstytucją?
Praca, Emerytury i renty
Są nowe tablice GUS o długości trwania życia. Emerytury będą niższe