Eurodotacje 2016

Nowe programy regionalne nabierają rozpędu

Uczestnicy debaty zorganizowanej przez „Rzeczpospolitą” zgodnie uznali, że nowe programy regionalne są trudniejsze od tych z lat 2007–2013. Odczuwają to też przedsiębiorcy, którzy składają stosunkowo niewiele wniosków o dotacje.
Fotorzepa/Jerzy Dudek
Inwestycje finansowane z programów na lata 2014–2020 mają być bardziej efektywne. Wymaga to jednak i więcej czasu, i więcej wysiłku.

W efekcie postępującej decentralizacji zarządzania funduszami europejskimi w latach 2014–2020 władze województw dysponują łączną kwotą 31,2 mld euro na realizację 16 regionalnych programów operacyjnych (RPO). Nie dość, że to o 14 mld euro więcej niż w latach 2007–2013, to jeszcze teraz RPO są dwufunduszowe, co oznacza, że są finansowane zarówno z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), jak i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). W latach 2007–2013 programy regionalne były zasilane tylko z EFRR.

Sprostać wyzwaniu

Jak zgodzili się uczestnicy debaty o RPO, którą zorganizowała „Rzeczpospolita", dwufunduszowość jest zarówno szansą na realizację komplementarnych projektów, jak i sporym wyzwaniem ze względu na inne zasady działania EFRR i EFS oraz inną kulturę wdrażania obu funduszy w naszym kraju. Część ekspertów uważa nawet, że byłoby lepiej, gdyby województwa realizowały po dwa osobne programy regionalne (pierwszy finansowany z EFRR, a drugi z EFS).

– Takie rozwiązanie funkcjonuje choćby we Francji i w Hiszpanii. U nas postawiono na programy dwufunduszowe i z ich treści można wyczytać same zalety tej decyzji, gdyż wsparcie z obu funduszy powinno się uzupełniać. Wiele zależy jednak od zasad przyjętych na poziomie instytucji zarządzających i sposobu realizacji programów – mówił Piotr Zygadło, dyrektor Departamentu Regionalnych Programów Operacyjnych w Ministerstwie Rozwoju. W jego ocenie realna komplementarność obu funduszy może być zapewniona dopiero na poziomie konkursów. – Idealnym rozwiązaniem byłby równoległy start dwóch konkursów i dwóch linii budżetowych dostępnych dla tej samej kategorii beneficjentów, którzy przedkładaliby dwa typy projektów, które byłyby jednocześnie oceniane przez tych samych ekspertów – tłumaczył Zygadło, przypominając, że w praktyce chodzi o dwa osobne działania z innymi wskaźnikami i dwie umowy o dofinansowanie. – Temu służy koncepcja projektów zintegrowanych, o których jest mowa w ustawie wdrożeniowej – dodał.

– Założenia są słuszne. Posługując się przykładem przedsiębiorstwa, aby wprowadzić nową linię produkcyjną, trzeba przeszkolić pracowników. To oczywiste połączenie technologii, inwestycji twardych z miękkimi, kompetencyjnymi. Niestety, realia są takie, że EFRR i EFS są zupełnie różne i mają inne reguły, a to zniechęca do faktycznego ich łączenia. W praktyce dwufunduszowość wypada więc blado – oceniała Marzena Chmielewska, dyrektorka departamentu funduszy europejskich w Konfederacji Lewiatan. Wskazała, że przykładów udanej komplementarności jest niewiele, choć jest ona założeniem logicznym.

Optymistycznie na dwufunduszowość zapatrywali się jednak przedstawiciele regionów. – Z punktu widzenia realizacji celów to bardzo dobre rozwiązanie, bo region zarządza jednym programem. Są co prawda dwa strumienie finansowania, ale można je odpowiednio ukierunkować – tłumaczył Jan Szymański, dyrektor Departamentu Programów Regionalnych w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Pomorskiego. Jak przekonywał, Pomorze poradziło sobie z komplementarnością projektów finansowanych z dwóch funduszy.

– Podpisaliśmy umowy z organami, które prowadzą szkoły zawodowe. To głównie powiaty. Dzięki pieniądzom z EFS zapewniamy wysoką jakość edukacji zawodowej, a z EFRR finansujemy wyposażenie szkół. Natomiast w ujęciu koncepcyjnym od początku prowadzimy te działania jako jeden projekt zintegrowany – tłumaczył. Pomorskie poradziło sobie z komplementarnością już wcześniej, czego przykładem jest np. projekt „Rewitalizacja Dolnego Miasta w Gdańsku", finansowany z programu regionalnego na lata 2007–2013. Obejmował on zarówno działania inwestycyjne, jak i społeczne. Przedsięwzięcie to nagrodziła Komisja Europejska w konkursie Regio Stars. – Z tych doświadczeń korzystamy teraz, kiedy możemy mocno łączyć infrastrukturę z integracją społeczną – tłumaczył Szymański.

– Dwufunduszowość to pozytyw. Jest jedna instytucja zarządzająca dla całego programu i to umożliwia komplementarność. Przedtem było to dużo trudniejsze. RPO i program „Kapitał ludzki" realizowano odrębnie. Były oddzielne instytucje zarządzające i dwa komitety monitorujące – przekonywał Mariusz Frankowski, dyrektor Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU). Przypomniał, że nadal są odrębne wytyczne, które w EFS są dużo bardziej szczegółowe. – Dlatego nie do końca wykorzystujemy szansę w postaci jednego programu pod kątem ujednolicenia ścieżek wyboru projektów – przyznał.

– Pomoc z obu funduszy powinna się łączyć. Komplementarność ma duże znaczenie, bo oznacza szansę na wartość dodaną – oceniał Marcin Czyżak, dyrektor Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Lubelskiego. Przyznał jednak, że nie jest to łatwe. – W nowym programie przerabiamy właśnie dwufunduszowość w odniesieniu do szkolnictwa zawodowego. O ile logika wskazywała na to, aby EFRR uzupełnił EFS, o tyle w praktyce okazało się, że konkurs z EFRR ruszył pierwszy. Ostatecznie porozumieliśmy się i czekamy na realizację projektów – tłumaczył.

 

Jest trudniej

Uczestnicy debaty porównywali też ogólnie nowe programy regionalne z tymi z lat 2007–2013. Ocenili, że bieżące są trudniejsze w realizacji, mimo że przed negocjacjami wszystkich programów operacyjnych na lata 2014–2020 Komisja Europejska (KE) zapowiadała, że będą one bardziej przyjazne nie tylko dla odbiorców pomocy, lecz także dla samych urzędników. Jak uznali eksperci, tak się nie stało.

– W praktyce jest niestety trudniej. I dla instytucji zarządzających, i dla beneficjentów – stwierdził Frankowski. – Natomiast łatwiej ma sama KE. Znaczna część usprawnień dotyczy właśnie Komisji, a nie państw członkowskich czy beneficjentów, np. roczny system rozliczeń czy rozbudowana sprawozdawczość. Wszystkie kategorie interwencji są dokładnie posegregowane – stwierdził Zygadło.

W ocenie Jana Szymańskiego w nowych programach regionalnych pojawiło się wiele elementów, które z punktu widzenia końcowych efektów są zasadne, ale jednocześnie hamują ich start i szybką realizację. – Przykładem mogą być zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT). To instrument pozwalający na efektywne wydawanie środków, który w zamyśle integruje samorządy, skłania je, a czasami wręcz zmusza do współpracy na poziomie metropolii czy aglomeracji miejskich. Ułożenie tej współpracy zajmuje jednak dużo czasu. Inny przykład to instrumenty finansowe, które wdraża się o wiele trudniej niż w poprzednim programie. I mówię to jako przedstawiciel regionu, który w latach 2007–2013 realizował zarówno inicjatywę JEREMIE, jak i JESSICA. Teraz przepisy dotyczące instrumentów finansowych są zapisane na ponad tysiącu stron. Trzeba się w tym wszystkim naprawdę odnaleźć – tłumaczył przedstawiciel Pomorza. Wskazał też na tzw. warunkowość ex ante oraz inteligentne specjalizacje, które uznał za sensowne, ale jak przypomniał, zdefiniowanie priorytetowych branż wspomaganych na poziomie regionów też wymagało sporo czasu.

– Chcemy inwestować efektywnie, ale nie da się tego robić szybko w reżimie, który narzuciła sama KE. Wspierane projekty będą bardziej efektywne, ale są też bardziej skomplikowane i czasochłonne. Trudność polega na tym, że działamy w systemie, który z jednej strony jest dużo trudniejszy, a z drugiej wymaga o wiele szybszej realizacji programu – wyjaśniał Szymański.

Niełatwe negocjacje

Jak przyznał przedstawiciel resortu rozwoju, marszałkowie województw mieli niewielki margines negocjacyjny podczas rozmów z Komisją Europejską nt. nowych programów regionalnych. – Do tego, poza wprowadzeniem wielu nowości i obostrzeń, przeszliśmy na roczny system rozliczeń. Teraz Komisja Europejska może łatwo rozliczać się przed Europejskim Trybunałem Obrachunkowym. Jednocześnie przedstawiciele dyrekcji odpowiedzialnej za politykę regionalną nie ukrywają, że polityka spójności stała się elementem wewnętrznych porównań Komisji z nowymi instrumentami zarządzanymi centralnie właśnie przez KE – wskazał Zygadło. Tłumaczył, że niektóre nowe wymogi skutkują tym, że na tle innych instrumentów, np. planu Junckera, polityka spójności wypada mniej atrakcyjnie pod względem łatwości pozyskiwania środków na inwestycje.

Zdaniem Marzeny Chmielewskiej to efekt gry politycznej prowadzonej przez kraje płatników netto do wspólnego europejskiego budżetu. – Jest oczywistością, że państwa, które łożą na politykę spójności, jej nie lubią. Niestety, poziom i skala wątpliwości, jakie do niej zgłaszają, powodują, że KE ciągle wymyśla nowe wymogi, reguły, quasi-uproszczenia, aby wykazać jej efektywność. Niestety, zmiany te komplikują ponad miarę realizację projektów i odstręczają wielu potencjalnych beneficjentów, a urzędnikom dodają pracy – mówiła ekspertka.

– Dlatego niezwykle istotna jest rozpoczęta już debata na temat przyszłości polityki spójności po 2020 r. Niewątpliwie efekty, jakie obecnie osiągają poszczególne kraje, będą miały wpływ na jej przyszły kształt i zasobność. W tym kontekście wiele zależy od osiągnięć Polski jako największego beneficjenta funduszy europejskich – zaznaczył Piotr Zygadło.

Mniej wniosków od firm

Jak w nowych realiach odnajdują się przedsiębiorcy będący główną, obok samorządów, grupą beneficjentów w programach regionalnych?

– W 2016 r. w prawie wszystkich województwach zorganizowano konkursy dla firm w zakresie badań i prac rozwojowych (B+R). W większości regionów czas oceny wniosków o dofinansowanie znacznie się skrócił. Wynosi on teraz mniej więcej cztery–pięć miesięcy, co jest do przyjęcia – mówiła Chmielewska. – Ocena postępuje rzeczywiście szybciej niż w latach 2007–2013, choć głównie zależy od instytucji i zasad oceny, jakie ta przyjęła. Działamy szybciej, bo jako urzędnicy mamy większe doświadczenie, ale też mają je przedsiębiorcy i inni beneficjenci. Natomiast ci, którzy ubiegają się o wsparcie na B+R, są zwykle doświadczeni i korzystają z pomocy profesjonalnych firm doradczych, gdyż chodzi o trudne projekty i na etapie aplikacji, i realizacji – tłumaczył Frankowski.

– Widzimy też duże różnice pomiędzy popularnością konkursów. Są nabory, w których startuje ponad stu wnioskodawców, i takie, w których jest ich tylko 30, a dotacje dostaje ledwie trzech. Widać, że nie jest to już masowy pęd, którego efektem jest kilkaset wniosków, do których oceny rzuca się dosłownie cała instytucja – mówiła Chmielewska. Jej zdaniem wynika to z faktu, że poziom wymagań dla przedsiębiorców jest zdecydowanie wyższy. – Może być i tak, że mechanizm dystrybucji grantów dla firm dopiero się rozkręca i wniosków będzie przybywać. Zaskakuje jednak fakt, że we wszystkich konkursach, które analizowaliśmy, było stosunkowo niewielu wnioskodawców i stosunkowo niewielu z nich otrzymało dotacje. W porównaniu ze statystykami z lat 2007–2013 są to liczby dużo niższe – wskazała ekspertka Konfederacji Lewiatan.

– Mniejsza liczba wnioskujących firm może też wynikać z podziału pomocy dla przedsiębiorców na wiele instrumentów. Na Mazowszu mamy dla nich kilka linii wsparcia, choć trzeba też pamiętać, że Mazowsze, jako region bardziej rozwinięty, nie dysponuje już „łatwymi" pieniędzmi na inwestycje. Cała pomoc jest powiązana z B+R i innowacjami – tłumaczył dyrektor MJWPU. Wskazał, że w konkursie na B+R do kierowanej przez niego instytucji wpłynęło aż 230 wniosków na kwotę 4,5 razy wyższą od jego budżetu.

Inaczej wygląda to na Lubelszczyźnie. – Lubelskie jest dość specyficznym regionem. Gros naszych firm stanowią mikro- i małe przedsiębiorstwa. Fakt, że aby pozyskać dotacje, muszą się one poruszać w obrębie inteligentnych specjalizacji, już stanowi swego rodzaju wyzwanie. Poza tym wciąż niewielki potencjał przedsiębiorców nie zawsze pozwala im na samodzielne przygotowanie projektu. Muszą więc ponieść dodatkowe nakłady i włożyć naprawdę dużo pracy, aby móc ubiegać się o granty – mówił Marcin Czyżak. Stwierdził jednak, że mimo to władze regionu nie obawiają się, że pula dla firm pozostanie niewyczerpana. – Niezależnie od uwarunkowań formalnych lubelscy przedsiębiorcy składają kolejne innowacyjne projekty i pieniądze europejskie na pewno zostaną wykorzystane – zapewnił przedstawiciel Lubelskiego.

Czas na pożyczki

– Nie dochodzą do nas alarmujące głosy ze strony pomorskiego biznesu. Staramy się prowadzić politykę, w myśl której przedsiębiorcy powinni przede wszystkim korzystać z mechanizmów zwrotnej pomocy finansowej, takich jak np. pożyczki i poręczenia. To instrumenty bardziej efektywne niż bezzwrotne dotacje – mówił Jan Szymański. – Dlatego jako pierwszy w kraju region rozpoczęliśmy budowę nowego, trwałego systemu zwrotnego finansowania dla firm – przypomniał. Pomorski Fundusz Rozwoju może być wzorem dla innych regionów.

Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL